När Parisdeklarationen förhandlades fram 2005 sågs den som ett paradigmskifte inom den internationella biståndspolitiken. Givare och mottagare skulle ta gemensamt ansvar och biståndet skulle bli mer effektivt. Men idag återstår väldigt lite av överenskommelserna, skriver Bertil Odén och Lennart Wohlgemuth.
Parisdeklarationens principer för hur det långsiktiga utvecklingssamarbetet ska effektiviseras (förstärkt ägandeskap, bättre givarsamordning, användning av mottagarnas egna institutioner, ökad öppenhet och ömsesidigt ansvarstagande) har det senaste året nästan helt försvunnit från den internationella dagordningen. De viktigaste orsakerna är dels att andra frågor klättrat högre upp, dels att det finns allt färre framgångsberättelser att hänvisa till.
Tre megakonferenser på gång
Den internationella biståndsvärlden ägnar sig idag åt förberedelserna inför tre internationella megakonferenser, som förväntas skapa riktlinjer för biståndet 10-15 år framåt i tiden. Tidsmässigt först kommer Högnivåkonferensen om hållbar utvecklingsfinansiering i Addis Abeba i juli i år. Därefter följer FN:s generalförsamlings årliga möte i New York i september. Där förväntas världens länder enas om vilka hållbara globala utvecklingsmål som efter 2015 ska ersätta FN:s millenniemål. Sist kommer Högnivåmötet om klimatfrågor och den så kallade gröna fonden med ett kapital på 100 miljarder år 2020. Det hålls i Paris i december.
Under de första åren såg många Parisagendan som en viktig process i riktning mot ökad biståndseffektivitet. I flera länder kom processen igång och biståndet förändrades kraftigt under några år efter 2005, då Parisdeklarationen antogs. Nya arbetsmetoder och en helt ny dialogstruktur utvecklades. Stora framsteg gjordes framför allt vad gäller förbättrat ägandeskap för mottagaren, samordning mellan givarna och ökad fokusering på gemensamt beslutade resultatmål. Samstämmighet och ömsesidigt ansvar visade sig vara svårare att genomföra.
Skrev rapport efter sex år
Vi skrev en rapport 2011, där vi försökte utveckla hur Parisagendans principer hade fungerat i de tre länderna Tanzania, Zambia och Moçambique. Vi valde dessa tre länder framför allt därför att de tidigt anammade Parisagendan och för att Sverige har omfattande utvecklingssamarbete med alla tre sedan lång tid tillbaka.
Några av slutsatserna i denna rapport var att efter några framgångsrika år syntes tecken på att biståndet åter började drabbas av välkända problem, som ökad fragmentering, otydlig anpassning till samarbetsländernas prioriteringar, konkurrens i stället för samverkan mellan givarna och kortsiktighet.
Nu har vi försökt följa upp vår tidigare rapport och tyvärr visar det sig att våra farhågor från 2011 håller på att besannas. Detta är egentligen förvånande eftersom åtskilliga makroekonomiska förbättringar skett under perioden, som borde ge ökat utrymme för ett effektivare utvecklingssamarbete.
Minskat biståndsberoende
Några exempel: Den snabba ekonomiska tillväxten har resulterat i att de inhemska skatteintäkterna har ökat väsentligt. Därtill kommer kraftigt ökat inflöde av utländska direktinvesteringar, främst för råvaruutvinning, men även till andra sektorer.
Möjligheterna att ta kommersiella lån på den internationella kapitalmarknaden har ökat. De nya aktörerna som kan bidra med externa resurser och politiskt stöd ger ländernas regeringar ökad frihet att välja utvecklingsväg. Det har inneburit att biståndets andel av budgetutgifterna minskat och biståndsberoendet från de traditionella biståndsgivarna sjunkit.
Det minskade biståndsberoendet i många länder borde skapa bättre förutsättningar för ökat ägarskap, tydligare eget ansvarstagande och möjligheterna att förmå biståndsgivarna att använda mottagarens egna institutioner. De viktigaste hindren för detta är bristande förtroende mellan parterna, skapat av biståndsgivarnas erfarenheter av svag samhällstyrning och korruptionshärvor i samarbetslandet och biståndsmottagarnas erfarenheter av att utlovat bistånd försenas eller helt fryser inne och att biståndsgivarna alltför snabbt ändrar sina spelregler och prioriteringar.
Alltmer av biståndet rundar partnerländernas system och budget, vilket försvagar mottagarnas ägande. Samordningen mellan givarna har också minskat, liksom det ömsesidiga ansvarstagande som Parisagendan förestavade.
Inte mycket kvar av Parisdeklarationen
Tio år efter det att Parisdeklarationen undertecknades, återstår sålunda i praktiken bara en begränsad del av den överenskommelse som ingicks 2005. I retoriken lever dock Parisdeklarationen och dess principer kvar, även om också det blir allt mer sällsynt.
Traditionellt bistånd behövs dock fortfarande. Plötsliga avbrott i utbetalningarna under budgetstöd och andra former av traditionellt bistånd har visat att det är svårt för partnerländerna att hitta alternativ till det traditionella biståndet för att finansiera kärnverksamhet i offentliga sektorn. Detta gäller framför allt de sociala sektorerna, men också förstärkning och reformer av samhällsinstitutionerna.
En positiv faktor är dock att nya dialogformer har utvecklats som bättre inkluderar nya internationella aktörer, civila samhället och privata sektorn.
Om detta skall bli bärkraftigt och effektivt så krävs att grundprinciperna från Parisagendan respekteras. Ägandeskap, harmonisering, samstämmighet, resultat och ömsesidigt ansvarstagande är lika viktiga idag som tidigare, liksom långsiktighet och förutsägbarhet i relationerna mellan parterna. Frågan är då hur dessa principer skall kunna tillämpas i en ny kontext.
En fråga som i detta sammanhang klättrar högre upp på prioritetslistan är kunskaps- och kapacitetsutveckling. De nya aktörerna sysslar mer med finansiellt stöd och mindre med att öka kapaciteten att ta hand om dessa investeringar. Här finns en viktig nisch för det traditionella biståndet.
Kontrollfundamentalismen tog över
Sverige var under de första åren efter Parisdeklarationen synnerligen aktivt när det gällde att åstadkomma ett så snabbt och effektivt genomförande av dess principer i samarbetsländerna. Men efter några år mattades den förra regeringens intresse för detta. En bidragande orsak var det starka fokus på resultatstyrning som så småningom övergick till någon sorts kontrollfundamentalism som blev alltmer oförenlig med det ägarskap för mottagarna och det samarbete mellan givarna som är fundamentet i Parisagendan.
Vi hoppas verkligen att den nya regeringen kan ta sig loss ur denna fälla och att Sverige åter blir en drivande kraft för att utveckla det som är positivt med det långsiktiga utvecklingssamarbetet och att göra det effektivare.
Bertil Odén och Lennart Wohlgemuth
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se