Om uttalandet från högnivåmötet i Busan infrias i praktiken kommer multilaterala givare få större inflytande över biståndet och politisk maktutövning snarare än sakkunnighet kommer att avgöra vilka resultat som uppnås. Ett mer politiserat bistånd på bekostnad av tekniskt kunnande reser frågor om Sidas framtid. Det skriver Göran Hydén, forskare och konsult.
Det s.k. fjärde högnivåmötet i sydkoreanska Busan i början av december har levererat en både ambitiös och radikal rapport som antyder viljan att ta steget fullt ut när det gäller att göra biståndet mer mottagarcentrerat. Uttalandet har brett stöd. Representanter för regeringar i nord som syd liksom civilsamhället, näringslivet och internationella organisationer står bakom förslaget om att skapa ett ”globalt partnerskap för effektiv utveckling”. Biståndet är inte längre sin egen sektor med en särskild stab, ej heller enbart överföringar från en regering till en annan. Biståndet ska trianguleras: den konventionella nord-sydrelationen ska kompletteras med mer syd-sydsamarbete. Mottagarländerna ska samordna och driva processen. Så, vad är de möjliga konskevenserna?
Till att börja med bekräftar Busandeklarationen den långa väg biståndsvärlden förflyttat sig de senaste tjugofem åren. Den s.k. ”Washington Consensus” som arbetades fram av givarna under 80-talet var en ensidig och policy-specifik befallning från deras sida. Mottagarländerna hade bara ett val: att lyda. Sedan dess har förhållandet mellan givare och mottagare via konferenser i Monterey 2002, Rom 2003, Paris 2005 och Accra 2008 blivit både mjukare och mer ömsesidigt. Agendan har vidgats och antalet intressenter stigit. Utveckling och utvecklingssamarbete har förvandlats till ett gigantiskt internationellt projekt. Nord liksom Syd, stat liksom civilsamhälle, näringsliv liksom fackföreningar har tilldelats ett gemensamt ansvar för effektiv utveckling, nu definierad som ”stark, hållbar och allomfattande tilväxt”.
Förändringar i dessa riktningar har redan varit på gång, men Busan bekräftar att biståndet som vi känt det i femtio år är på väg att radikalt omskapas.
Även om ordvalet liksom i andra uttalanden av denna typ är översvallande och tonen optimistisk i överkant råder ingen tvekan om att man flyttat fram positionerna inte minst som reaktion på den kritik som under de senaste åren kommit från mottagarhåll, t.ex. i Afrika. Om Busan blir verklighet, representerar uttalandet ett paradigmskifte. Biståndet kommer i allt större utsträckning att bestämmas via multilaterala organ, främst OECD och FN. Förhållandet givare och mottagare emellan kommer att bli alltmer betingat av politiska faktorer. Maktutövning snarare än tekniskt och ekonomiskt kunnande kommer att avgöra vilka resultat som uppnås. Förståelse av underliggande samhällsfaktorer kommer att visa sig viktigare än logframebestämda policyramar. Förändringar i dessa riktningar har redan varit på gång, men Busan bekräftar att biståndet som vi känt det i femtio år är på väg att radikalt omskapas.
Det är dock en sak att skriva under proklamationen, en annan att genomföra den i praktiken. Viljan att agera skiljer sig inte bara mellan länder i Nord och Syd utan även bland givarna. Sverige lär känna igen sig i texten. Gunilla Carlssons reformer på hemmaplan ligger i linje med rekommendationerna från Busan. Man kan förmoda att hon som nestor bland biståndsministrarna säkert haft ett finger med i uttalandets utformande. Listan över vad som ska åstadkommas efter Busan är nästan oändlig. Med en så varierande grupp av intressenter – regeringar, multilaterala organ, frivilliga organisationer och näringsliv – lär det inte dröja länge innan det skär sig i fråga om prioriteringar och avvägningar. Vi vet redan från den utvärdering som gjorts av erfarenheterna från Parisdeklarationens genomförande att givare och mottagare prioriterar olika aspekter av agendan och tolkar principerna olika. Somliga givare agerar helst som hökar, andra som duvor. Skilda prioriteringar präglar också relationen mellan statliga organ och civilsamhället i mottagarländerna. De spänningar som den ”arabiska våren” lagt i dagen finns också på andra håll. Man kan förvänta sig att ju bredare agendan är och ju mer intressenter som skriver under desto större är risken att det uppstår strid om vad som gäller. Bakom de fina orden döljer sig också maktspråket, d.v.s. en aktörs benägenhet att förhindra en annan från att uppnå sina mål.
Om givarna ska avstå från att diktera och i stället anpassa sig till mottagarnas preferenser uppstår det moraliska dilemmat hur man ska försvara internationella förpliktelser när dessa bryts eller är i fara.
Om givarna ska avstå från att diktera och i stället anpassa sig till mottagarnas preferenser uppstår det moraliska dilemmat hur man ska försvara internationella förpliktelser när dessa bryts eller är i fara. T.ex. vem ska stå upp och försvara kvinnors rättigheter i länder där dessa sitter löst? Vem ska avslöja korruptionen i samhällen där den är del av vardagen? Vem ska göra något åt långsamheten i handläggning och genomförande av givarfinansierade insatser? Givarna är vana att ensidigt stå upp och kritisera mottagarna. Kan en mer genuin policydialog verkligen fungera som försvarsmekanism i dessa situationer eller måste man ta till hårdhandskarna? Erfarenheten hittills visar att givarnas tålamod oftast är väldigt begränsat.
Med ett längre avstånd från givare till slutlig mottagare av biståndsinsatsen samt med fler aktörer som mellanhänder uppstår också frågan om hur man verkligen kan försäkra sig om att pengarna kommer till riktig användning. Det är relativt lätt att med hjälp av förfinade metoder mäta resultatet inom ramen för specifika projekt eller program. På sektor eller makronivå är det betydligt knepigare, om inte omöjligt. Mycket krut har spillts på att förbättra metoderna för utvärderingar men ju mer resultaten kommer att bestämmas av politiska faktorer desto mindre betydelsefulla blir dessa. Studier utförda t.ex. vid det danska internationella utvecklingscentret (DIIS) visar att bakom framgångsrika policyinitiativ ligger egetintresset hos politikerna i mottagarländerna. Saknas detta händer inte mycket. Vad som krävs är ett fokus på resultaten av vad de lokala aktörerna åstadkommer, inte bara vad givarna stöder; ett holistiskt snarare än ett insatsbaserat grepp; ett politiskt snarare än ett begränsat policy perspektiv. Detta antyds i Busandeklarationen. Det ska bli intressant att se hur mycket av detta som blir verklighet i den uppföljning som planeras de första sex månaderna under 2012.
Ska man som i Danmark och på andra håll infoga Sida i UD eller ska man omdefiniera dess roll som självständigt organ?
Till sist kan man fråga sig vad allt detta betyder för ett organ som Sida. Med mer delegering av beslutanderätten och förflyttning av personal till ambassaderna har Sida redan marginaliserats. Med mer tonvikt på det politiska snarare än det tekniska uttunnas dess roll ytterligare. Samtidigt är det klart att UD inte har tillräckligt med folk som kan ta sig an de nya uppgifter som följer med paradigmskiftet. Ska man som i Danmark och på andra håll infoga Sida i UD eller ska man omdefiniera dess roll som självständigt organ? Vad vore det som Sida men inte UD skulle kunna göra? Ett ordentligt svar kräver en utredning men en möjlighet vore att fungera som katalysator för ökad, inte bara kunskap om men också förståelse för de sociala och politiska omständigheterna som bestämmer utvecklingen i mottagarländerna.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se