Svenskt demokratibistånd har haft positivt inflytande i Kambodja, trots att landets styre blivit allt mer auktoritärt. Det skriver Henny Andersen, Karl-Anders Larsson och Joakim Öjendal, författare till en unik studie som tittar på stödet över en 20-årsperiod.
Demokratistöd har blivit en allt viktigare del av det svenska biståndet. Demokrati och mänskliga rättigheter är det tematiska område som Sida satsar mest på och svarar för cirka 30 procent av utbetalningarna. Men det finns ingen tydlig definition av demokratistöd och inte heller några etablerade metoder för hur det kan utvärderas. De traditionella utvärderingsmetoderna utgår ifrån att det är möjligt att fastställa tydliga orsakssamband mellan biståndsinsatser och resultat, och lämpar sig bäst i avgränsade projekt under en begränsad period. Demokratistöd uppfyller inte de villkoren, eftersom det bygger på processer i hela samhället under en längre tid.
Det har överlag gjorts få utvärderingar av bistånd till ett land under en längre period, och ingen av de studier som gjorts har fokuserat på biståndet till demokrati och mänskliga rättigheter. Nyligen publicerades vår studie av det svenska demokratibiståndet till Kambodja 1997-2017, på uppdrag av Expertgruppen för biståndsanalys (EBA). Det är ett unikt försök till en långtidsstudie av demokratibistånd. Över en så lång period är det nödvändigt att studera den politiska och ekonomiska utvecklingen i landet och, parallellt med detta, utvecklingen av det svenska biståndet. Huvudfrågan för studien är om, och i så fall hur, svenskt bistånd har haft ett positivt inflytande på demokrati och mänskliga rättigheter i Kambodja under dessa 20 år.
Vi gör inget försök att uppskatta effekten i kvantitativa termer, utan fokuserar på områden och tidsperioder där Sverige kan antas ha haft ett positivt kvalitativt bidrag. Syftet är att bidra till lärande för framtida bistånd, och således inte att utvärdera de enskilda biståndsinsatserna i sig.
En invändning mot att studera demokratibiståndets effekter i just Kambodja skulle kunna vara att situationen för demokrati och mänskliga rättigheter tydligt försämrats i landet, speciellt under de senaste åren. En inte ovanlig uppfattning är därför att biståndet varit resultatlöst eller till och med skadligt. Det är dock inte en självklar slutsats eftersom den övergripande utvecklingen beror på en mängd faktorer, varav många är mycket starkare än det svenska biståndet.
Vår frågeställning är om Sverige har haft ett inflytande i vissa viktiga processer och om detta lämnat något långsiktigt hållbart resultat. Vi närmade oss frågan dels genom en övergripande analys av demokratiutvecklingen i Kambodja och dels genom att fokusera på tre områden som varit dominerande i det svenska biståndet till Kambodja 1997-2017: decentralisering och lokal demokrati, grundutbildningoch ett demokratiskt civilsamhälle,
Dessa centrala förutsättningar för demokrati var i Kambodja bara svagt utvecklade i mitten av 1990-talet. Vår slutsats är att de genomgått en betydande utveckling under 20-årsperioden och att det svenska biståndet haft ett positivt inflytande i flera avseenden. Främst när det gäller demokrati ur ett substantiellt och deltagande perspektiv, exempelvis genom ökad politisk medvetenhet och aktivitet på gräsrotsnivå och ett stärkt civilsamhälle. Effekterna på de demokratiska procedurerna (till exempel valprocedurer och ett oberoende rättsystem) har däremot varit begränsade.
Stöd till demokratisering i ett land som Kambodja med en bakgrund av folkmord och inbördeskrig måste innefatta stöd till fungerande institutioner och rättsväsende och bör, för att lyckas, baseras på en aktiv roll för det civila samhället. Riskerna för misslyckande är stora om inte en grundlig analys görs av maktstrukturen i landet och den politiska verkligheten bakom officiella uttalanden och program. Här menar vi att de västerländska biståndsgivarna, inklusive Sverige, har brustit. Tillräcklig hänsyn har inte tagits till de informella makt- och beroendestrukturer som finns på alla nivåer i samhället. Detta har lett till en ett ganska tekniskt bistånd med fokus på kortsiktigt mätbara resultat och en övertro både på kapacitets- och institutionsutveckling och på möjligheten att överföra utländska system och expertkunnande.
Kambodjas grundlag och institutioner utformades till stor del av västerländska biståndsgivare och experter utifrån en liberal demokratimodell. Den var aldrig var helt förankrad hos den politiska ledningen i Kambodja. Under den studerade 20-årsperioden har beroendet av västerländskt bistånd minskat och ersatts av ett allt starkare kinesiskt inflytande. Den ekonomiska utvecklingen har varit positiv samtidigt som det politiska systemet har blivit allt mer auktoritärt. Ett stort steg i denna riktning togs när det största oppositionspartiet upplöstes i november 2017. Bakgrunden var att det styrande partiet (Cambodian People’s Party, CPP) kände sig hotat av de demokratiska krafter som stötts av bland annat svenskt bistånd.
Utvecklingen av lokal samhällsstyrning, utbildning och civilsamhälle kvarstår dock. Denna kan, om de politiska förutsättningarna förändras, utgöra en kraft för framtida demokratisering. Vi menar därför att det finns utrymme för ett fortsatt svenskt bistånd till demokrati och mänskliga rättigheter i Kambodja. Men det kräver en förstärkt ansats vad gäller flexibilitet och beredskap för förändring, baserad på förståelse för utvecklingen av politisk-ekonomiska processer på alla nivåer i samhället.
Läs hela rapporten om biståndet till Kambodja
I Utvecklingsarkivet kan du läsa hela studien om det svenska demokratibiståndet till Kambodia.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se