Kortsiktig politisk respons till migrationskrisen ser i flera fall ut att ha underminerat rutiner för ett effektivt bistånd, och avräkningar för flyktingkostnader utgör en stor andel av dagens biståndsbudgetar. Detta visar en ny rapport från Expertgruppen för biståndsanalys, EBA. Parallellt med diskussioner om hur biståndet kan användas för att mer systematiskt adressera migrationsströmmar måste vi föra en faktabaserad debatt om vilken typ av insatser som är värdefulla utifrån ett bredare utvecklingsperspektiv, skriver rapportförfattarna Anna Knoll och Andrew Sherriff.
Europas regeringschefer träffas på fredag i Valletta på Malta för att diskutera hur man kan samarbeta mer med Nordafrikanska länder som Libyen, Egypten, Tunisien och Algeriet. Syftet är såväl att rädda liv som att förhindra irreguljär migration[i] till Europa. Högt på agendan står även att mobilisera resurser till dessa länder. Ökat bistånd är en av de saker som EU-kommissionen rekommenderar att statscheferna ska godkänna under mötet.
Detta illustrerar en bredare trend i Europa där biståndet ökar. Det stora inflödet av flyktingar och irreguljära migranter under senare år har haft stor påverkan på biståndet i ett antal europeiska länder och i EU-kommissionen. Vi har sett snabba förändringar i såväl biståndets utformning som volym, och förändringar i tematiska prioriteringar. Europeiska stater är snabba med att lyfta fram de stora uppoffringar de har gjort genom att finansiera politiska utfästelser, men dessa uppoffringar ser ut att kunna få negativa konsekvenser på sikt.
Att se på bistånd i relation till migration ger nya möjligheter att driva på viktiga dimensioner av Agenda 2030, men samtidigt riskerar det att bli ett alltmer givar- och intressedrivet bistånd. Fattigdomsminskning och hållbar utveckling riskerar att prioriteras lägre vid beslut om hur bistånd ska fördelas. Kortsiktig politisk respons till migrationskrisen ser redan ut att ha underminerat givarorganisationers egna rutiner för ett effektivt bistånd i flera fall. Negativa konsekvenser har exempelvis noterats när det gäller analys och kvalitetssäkring, och i relationerna med lokala samarbetspartners i utvecklingsländer.
Genom fem fallstudier (EU-kommissionen, Danmark, Nederländerna, Tyskland och Sverige) har vi kunnat se att den senaste tidens utveckling har långtgående potentiella konsekvenser för biståndet och utvecklingssamarbetet – även om syftet enbart varit att “hantera” flyktingkrisen. Regeringar har agerat olika när det gäller hur biståndet har använts – skydda flyktingar inom Europa eller ge stöd till migranters ursprungs-, värd- och transitländer utanför Europa – något som gett upphov till ett antal viktiga frågeställningar.
Mer bistånd, men samtidigt större tryck på biståndsbudgetar
Åtminstone fram till 2015 har EU:s samlade bistånd från medlemsstater och EU-kommissionen ökat varje år. År 2015 uppgick det till 68 miljarder Euro, att jämföras med 59 miljarder året före. Denna ökning kan till stor del kopplas till de kraftigt ökade strömmarna av flyktingar och migranter till Europa. Kritiker har påpekat att en stor del av denna biståndsökning inte används till fattigdomsminskning eller stöd till hållbar utveckling, utan har spenderats i Europa. Enligt OECD:s riktlinjer kan kostnader som uppstår för flyktinghantering och mottagande av asylsökande (under det första året sedan ”mottagandet”) räknas som bistånd, och sådana utgifter utgjorde en stor andel av biståndet under 2015.
Sverige spenderade så mycket som 33,8% av sitt bistånd på stöd till flyktingar i Sverige. Motsvarande siffra för Nederländerna var 22%. Danmark rapporterade 15,5% och för Tysklands del har kostnaderna hoppat upp till 17%, från bara 1% året innan. Detta har skapat frågetecken kring hur sådana kostnader bör redovisas och vad biståndsmedel faktiskt används till i de egna länderna. I Danmark, Nederländerna och Sverige har det exempelvis uppstått kritik mot att privata hyresvärdar och fastighetsägare gör stora vinster på att tillhandahålla flyktingboenden som finansieras med biståndsmedel.
Men även om biståndet ökade under 2015 har höga kostnader för att skydda asylsökande satt stort tryck på biståndsbudgetar och gett upphov till svåra avvägningar – inte minst eftersom sådana kostnader är mycket oförutsägbara. När vi närmare har studerat ett antal länders nationella budgetar har vi sett att ökad finansiering för flyktingmottagande har skett på bekostnad av pågående och planerade biståndsinsatser i samarbetsländer. I vissa länder har också flexibiliteten och utrymmet för framtida bistånd minskat.
Ökat fokus på att använda biståndet för att adressera migration utomlands
Migrationssituationen har också lett till ett politiskt fokus på att öka både utvecklingssamarbete och politiskt samarbete med länder som många människor migrerar från. Samarbetet sker inom områden som adresserar antingen vad som uppfattas vara grundorsaker till migration eller hur migration styrs. Detta resulterar i förändringar vad gäller biståndets geografiska inriktning, och i viss utsträckning också den tematiska inriktningen. Även om allt detta inte går att avläsa från befintlig biståndsstatistik så kommer nya, mer långsiktiga strategiska överväganden som rör migration troligtvis att spela en stor roll för framtida policy, genomförande och fördelning av biståndet. Vissa givare har lagt in migrationsrelaterade indikatorer i sina kriterier för fördelning av bistånd. Detta gäller till exempel den nya European Trust Fund for Africa som fokuserar på ”migrationsländer” i Afrika. Denna nya situation, där utvecklingsaktörer nu först och främst behöver påvisa biståndets bidrag till en bättre migrationshantering, kan vara något vi får leva med en längre tid framöver. I vissa länder har det gjort att biståndet delvis fått en ny utformning då dess existensberättigande bygger på förmågan att snabbt kunna reagera på migrationsströmmar och politiska skeenden.
I och med pågående diskussioner kring hur biståndet kan användas för att mer systematiskt adressera migration och dess grundorsaker finns ett behov av att kontinuerligt föra en faktabaserad debatt om vilken typ av aktiviteter och program som är värdefulla utifrån ett bredare hållbart utvecklingsperspektiv. Det kräver att det finns en väl utformad process för uppföljning och rapportering, samt robusta utvärderingsmekanismer för migrationsrelaterat bistånd och att lärande från tidigare erfarenheter prioriters. Detta kommer inte bara att vara viktigt för transparensens skull utan också för att förenkla erfarenhetsutbyte för en mer balanserad ansats till migration genom EU-bistånd.
Anna Knoll & Andrew Sherriff
[i] En irreguljär migrant definieras enligt ICHR som en person som saknar rättslig status i ett transit- eller värdland.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se