Den förra regeringen accepterade inte motsatsförhållandet mellan ett effektivit bistånd och mätbara resultat. Standardisering, tidsbestämda resultat och förutbestämda penningramar är några av de problem som den nya regeringen nu kan lösa. Det menar Göran Hydén.
Det officiella biståndet har på senare år präglats av två motstridiga målsättningar. Å ena sidan har regeringen hävdat att lokalt eller nationellt ägarskap är en förutsättning för effektivt bistånd. Å den andra har den insisterat på att man måste ha mätbara resultat.
Under Gunilla Carlssons långa tid som biståndsminister ville man inte acceptera att dessa mål stod mot varandra. Hennes kamerala ambitioner genomfördes samtidigt som hon spelade en framträdande roll i givarsamfundets ansträngningar att omdefiniera biståndet via Parisdeklarationen och dess påföljande uttalanden i Accra och Busan.
Det visade sig emellertid omöjligt att slå två flugor i en smäll. En närmast blind resultatorientering har inte gått att förena med mottagarnas ägarskap. Såsom flera gånger tidigare är det åter dags att granska biståndet i sömmarna.
Det är inte hårdvaran som är problemet. Pengar och erfarenhet finns i överflöd. Utmaningen ligger på mjukvaresidan. Hur kan man få till stånd ett bistånd som är baserat på hänsynstagande till mottagarländernas egna förutsättningar och samtidigt möter svenska förväntningar?
Detta är ingalunda en lätt utmaning men på Sida har man på senare tid börjat ta saken på riktigt allvar. Landprogrammeringen måste bli mer mottagarmedveten och kontextuellt känslig. Kunskapen om dessa länder måste förstärkas. I korthet, den svenska policyn måste vila på en bredare information. Evidens i anslutning till enskilda mål räcker inte. Vad som krävs är kunskap om samhället i vilket målen ska uppfyllas.
Problemet har uppstått därför man på regeringshåll låtit kraven på tidsbestämda resultat få bestämma biståndspolicyn på bekostnad av andra hänsyn. Att passa in biståndsbitarna i ett för svenska parlamentariker acceptabelt ramverk har blivit det viktigaste. Att granska penningflödena har blivit ett självändamål. Aldrig tidigare har svenskt bistånd varit så hårt styrt som de senaste tio åren.
Vad som börjar ske nu är ett omtänkande som för första gången kan leda till ett smartare bistånd. Det första steget är att göra sig av med de gamla ”bovarna”.
En särskilt obehaglig sådan är kravet på att biståndet måste genomföras via standardiserade former t.ex. med hjälp av ett logiskt framarbetat ramverk för att bedöma vilket alternativ som i förväg ter sig mest ekonomiskt för givaren. Denna arbetsmetod blir särskilt problematisk när den inkluderar en teori om hur genomförandet ska ske därför det är just denna som gör användaren okänslig för komplexiteten och de många faktorer som i verkligheten bestämmer denna process.
En annan bov är förutbestämda penningramar. Biståndspengarna blir till självändamål och reducerar själva akten till en kameral fråga. Den har blivit extra besvärande i de många fall där man också kopplar biståndsflödet till kravet på rapportering varje kvartal eller halvår. Att denna rapportering sker inom ramen för mottagarlandets egna system gör inte saken bättre.
Det finns flera andra skurkar som bidragit till att göra biståndet ineffektivt. Dit hör kravet på att löpande utgifter i ett visst projekt inte får överstiga en bestämd procentsats. Ännu en är att omsättningen bland handläggarna på biståndsambassaderna varit alldeles för snabb. Tre år är inte tillräckligt för att man verkligen ska få en tillräckligt stark känska för hur mottagarlandet fungerar.
Det är dags att acceptera att det sätt på vilket biståndet drivits de senaste åren gjort det mer en del av problemet än lösningen. Vad är det som krävs för att komma förbi hindren?
Givarna är medvetna om politikens betydelse för vad de sysslar med men har ännu inte lyckats med att anpassa sitt eget arbetssätt därtill. De första försöken för nu snart tio år sedan strandade på att man ville passa in politiken som en faktor i sin vanliga handläggning. Det gick dock inte att underordna politiken de egna rutinerna.
Politiken i mottagarländerna är en verklighet man måste anpassa sig till. Detta innebär att i stället för att hålla fast vid en gång för alla bestämda målbestämningar måste beslutsfattandet och implementeringen acceptera ett iterativt tillvägagångssätt. Handläggaren kan inte ”lägga av” och vänta på att en extern utvärdering påpekar svagheter eller avvikelser från det som ursprungligen planerats och godkänts. Vad som krävs är en löpande beslutsprocess.
Det innebär att handläggaren måste vara engagerad och flexibel i sitt arbetssätt. De bästa handläggarna är redan medvetna om detta men de byråkratiska hindren som nu ofta måste kringgås för att man ska kunna vara effektiv i det lokala mottagarsammhanget måste röjas bort.
Programmet får inte övertrumfa problemet det ska bidraga till att lösa. Så har det tyvärr varit alltför ofta. Biståndet måste bli mer problemorienterat och därmed inriktat på lokalt ledarskap. Det officiella biståndet har förblivit alltför mycket en fråga om diplomati och byråkrati. Biståndet måste få frias från denna bur och i stället bedrivas innovativt med hjälp av enskilda personer eller grupper som kan åstadkomma resultat på plats.
Dessa innovatörer kan vara lokala ämbetsmän eller representanter för enskilda organisationer eller företag. De kan också vara handläggare på ambassaden – tjänstemän med hjärtat på rätt plats. Det viktiga är att handläggaren kan satsa tid på att yrkesmässigt samarbeta med dessa lokala förmågor. Denne ska inte behöva sitta fast vid sin stol på ambassaden och skriva rapporter därför att de begärs i Stockholm.
Bättre kunskap om mottagarländernas politik och samhälle liksom tillämpningen av denna kunskap är också en nödvändighet. Vill man befordra lokalt ledarskap måste man också förstå hur det fungerar på sina egna villkor snarare än hur väl det lever upp till svenska förväntningar. Det krävs en kombination av engagemang och ödmjukhet. En bättre koppling mellan akademin och policy-världen vore ett steg i rätt riktning.
Andra givare, inte minst brittiska DFID, har tagit sig an många av dessa lärdomar och rekommendationer. Även på Sida är man medveten om behovet av ett nytänkande. När nu Sverige fått en ny biståndsminister och en färsk regering som säger sig vara beredd att föra en ny utrikespolitik får man hoppas att det finns politiskt stöd för ett smartare bistånd utefter de linjer som antytts ovan.
Göran Hydén
Professor Emeritus och Afrikakännare
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se