Ägarskap, realism, samstämmighet och relationer till partners är några av de interna faktorer som behöver ägnas större uppmärksamhet – och eftertanke – i det bilaterala utvecklingssamarbetet. Det visar en ny rapport från Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) som tittar på Sveriges långsiktiga utvecklingssamarbete med Uganda. Även resultatrapporteringen måste ses över för att anpassas till verkliga förhållanden, skriver rapportförfattaren Stein-Erik Kruse.
EBA har i dagarna släppt en rapport om Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete med Uganda under perioden 2009-2015. Studien hade dubbla mål – dels att utveckla en modell för utvärdering av biståndsgivarens prestationer på landnivå, dels att tillämpa modellen på Sveriges utvecklingssamarbete med Uganda.
Hur biståndet förmedlas spelar roll för dess effektivitet. Det är grundpremissen för EBA-studien. Det finns naturligtvis mängder av externa faktorer som påverkar, men studien fokuserar på interna påverkansfaktorer eftersom dessa kan förändras av givaren. Frågan är: Vad är “bra biståndsutförande” och vilka interna faktorer påverkar biståndets effektivitet? Det finns gott om outtalade antaganden kring detta bland beslutsfattare, biståndsarbetare och utvärderare, men faktum är att empiriska studier på området är ganska nytt. Så vad visar EBA-studien?
1) Vem äger strategin?
Studien visar att det är högst relevant att diskutera hur utvecklingssamarbetets landstrategier och mätbara mål och resultat kan utarbetas mer “bottom up”, för att mottagarländer ska känna större ägarskap. Det finns ett behov av större involvering av lokala partners i strategiprocessen. Det är också viktigt att diskutera vad som anses vara en ”bra” landstrategi och att finna en balans mellan tydliga anvisningar och flexibilitet.
2) En bra landstrategi är realistisk
De strategiska målen i landstrategierna är breda, komplexa och ambitiösa med tanke på den blygsamma mängden tillgängliga resurser (i snitt 308 miljoner SEK per år i Uganda). De relativt små bidragen kan få stora katalytiska effekter, men sådana effekter har man hittills varit dålig på att mäta och dokumentera. Det svenska forskningssamarbetet med Makerere University i Uganda är ett exempel på framgångsrik långsiktig kapacitetsutveckling. Men den nuvarande landstrategin med indikatorer och målsättningar på nationell och/eller bred tematisk nivå leder till underrapportering av resultaten, som främst återfinns på projekt- och programnivå.
3) Samstämmighet i insatserna
Landstrategin bygger på antagandet att alla biståndsinsatser bidrar till uppfyllelsen av några få strategiska mål, och att projektdata kan användas för att mäta sammanlagda resultat på sektornivå och nationell nivå. Detta kan ifrågasättas av två skäl: För det första omfattar målen för varje projekt ett brett spektrum av aktiviteter. För det andra kan det hävdas att ”landportföljen” egentligen är en samling separata biståndsinsatser grupperade under en uppsättning strategiska målsättningar, snarare än ett samstämmigt program. Strategin har främst tjänat till att legitimera, snarare än att styra insatsernas inriktning. Den verkliga planeringen har ägt rum på projekt- och programnivå.
4) Rapportera verkliga resultat
Årsrapporterna från ambassaden i Uganda till Sida och Utrikesdepartementet i Stockholm utgår ifrån landstrategin och framgångar bedöms mot indikatorer på makronivå. Ur ett nationellt och/eller tematiska perspektiv syns därför endast blygsamma framgångar, trots att det i utvärderingar av program och projekt finns tydliga bevis för både kort- och långsiktiga resultat. Resultatrapporteringen styrs av att fokus ligger på makronivån. Upplägget är varken anpassat till verkliga förhållanden eller till hur ambassaden faktiskt arbetar. En mer induktiv metod som utgår ifrån konkreta biståndsinsatser och sedan försöker spåra direkta och indirekta effekter på makronivå skulle kunna ge bättre information om resultat på alla nivåer.
5) Statliga kontra icke-statliga kanaler
Den svenska regeringen vill stödja lokalt ägda policyer och metoder, men har medvetet valt att undvika stöd genom statliga kanaler på grund av risker för korruption och regeringars brott mot mänskliga rättigheter. Aktörer ur det civila samhället och den privata sektorn prioriteras som avtalspartners. Alla program och projekt i den svenska portföljen hanteras och finansieras idag genom icke-statliga kanaler, men märks ändå som pengar till institutionerna i mottagarlandet. Frågan är i vilken utsträckning det här är ett hållbart arrangemang – för det påverkar oundvikligen mottagande regerings upplevda ägarskap och förmågan att uppnå bredare, långsiktiga mål.
6) Byråkrati kontra vård av relationer
En annan viktig fråga är hur mycket tid biståndsgivares personal tvingas lägga på att uppfylla interna byråkratiska krav, jämfört med tiden de kan lägga på att skapa och vårda relationer. Även om personalen ser vikten av att visa ansvarighet gentemot lokala partners och att säkerställa deras delaktighet, så kan administrativa och finansiella frågor i allt högre grad uppta deras tid och kapacitet. Den typen av utveckling återfinns ofta i studier av moderna byråkratier. Det vore inte någon överraskning om samma typ av utveckling återfanns hos biståndsgivare.
Slutsatser
De interna faktorerna är bidragande – inte avgörande – för biståndets effektivitet. I de flesta fall spelar de interna faktorerna en indirekt roll i invecklade orsakssamband. Det är omöjligt att bevisa och mäta just de interna faktorernas relativa betydelse för biståndseffektiviteten.
De interna faktorerna är inte unika för Uganda, utan är generella variabler. Därför kan EBA-studiens utvärderingsmodell och tillvägagångssätt användas även i andra länder, även om den relativa betydelsen av varje faktor kan variera. Framtida studier borde dock bredda perspektivet, inkludera fler interna faktorer och täcka hela den svenska biståndsverksamheten – bortom enskilda ambassader och mottagarländer. Vi behöver också titta noggrant på samverkan med implementerande partners, eftersom de flesta av de interna faktorerna har att göra med relationer.
Stein-Erik Kruse
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se