Den försenade biståndsplattformen som nu är ute på snabbremiss lider av åtminstone fem oklarheter som bör åtgärdas innan den överlämnas till riksdagen. Det menar Bertil Odén, skribent med lång erfarenhet av bistånds- och utvecklingsfrågor.
Den omsusade, turbulensskapande och kraftigt försenade biståndsplattformen är nu ute på en snabb remissrunda, innan den i form av en regeringsskrivelse överlämnas till riksdagen. Bakgrunden är den kritik regeringen fått av både OECD och Statskontoret för att styrningen av det svenska biståndet var otydlig, antalet styrdokument för många och prioriteringarna svåra att förstå.
Hur har plattformen lyckats skapa klarhet i dessa svåra frågor?
Det korta svaret är ”sådär”.
Plattformen är ett seriöst försök att strukturera det svenska biståndets policyriktlinjer inom en delvis omformulerad målhierarki. På pluskontot ska läggas att en rad skilda policydokument samlats på ett ställe, liksom ambitionen att göra politiken tydligare. Prioriteringen av fattiga länder i det bilaterala biståndet, liksom undantagen för ofria medelinkomstländer, är exempel på detta. Att biståndet ska fokusera på individers behov och inte på staters och regeringars, upprepas minst sju gånger. Däremot sägs väldigt lite om vad det kan komma att betyda för det långsiktiga bilaterala samarbetet.
Bra är också att den fortsatta resultatstyrningen inte ska innebära att biståndet inriktas på lätt mätbara kortsiktiga resultat. Likaså att dess målsättning är att få kunskap om vad som fungerar bra, som grund för bättre beslut om den fortsatta inriktningen. Man kan också hoppas att regeringens strävan ”att minska rapporteringsbördan på biståndsförvaltningen och det svenska biståndets genomförare, däribland civilsamhällesorganisationerna” blir framgångsrik.
Plattformen lider dock av åtminstone fem oklarheter som bör redas ut i den slutliga versionen.
Den första gäller dess status i förhållande till av Riksdagen tidigare beslutade måldokument, framför allt propositionen om Politik för Global Utveckling från 2003. Den andra hur ändringen i formuleringen av det övergripande biståndsmålet skall tolkas. Den tredje är att de tidigare policydokumenten visserligen är sammanförda på en plattform, men prioriteringarna dem emellan är fortfarande otydliga. Den fjärde är hur det biståndsgivarperspektiv som genomsyrar texten är tänkt att sammanjämkas med vad som sägs om mottagarinflytande och Parisagendan om biståndets effektivitet. Den femte, slutligen, är om det övergripande målet och de sex delmålen verkligen kommer att gälla för all biståndsverksamhet.
1) Plattformens status. I inledningen anges ”I plattformen samlas regeringens övergripande biståndspolitiska inriktning och prioriteringar.” Det övergripande målet är den formulering som beslöts när budgetpropositionen för 2014 antogs av riksdagen. Till detta läggs i plattformen sex delmål ”som alla samverkar och bidrar till det övergripande målet”. Efter remissbehandlingen ska Plattformen i form av en regeringsskrivelse skickas till riksdagen.
Det är oklart vilken status de sex nya delmålen då får i förhållande till de huvuddrag i propositionen för en Politik för Global Utveckling som antogs av riksdagen 2003. Några av delmålen överlappar med dessa huvuddrag, medan andra, t.ex. separata delmål för hälsa och humanitärt bistånd, inte har någon direkt motsvarighet i PGU-propositionen.
Ska delmålen fungera parallellt med huvuddragen eller upphävs dessa? De tre tematiska prioriteringar (demokrati och mänskliga rättigheter, miljö och klimat samt jämställdhet och kvinnors roll i utveckling) som beslutades av riksdagen i budgetpropositionen för 2008 är tydligen tänkta att ersättas av de nya delmålen: ”Regeringens tre tematiska prioriteringar … är centrala i svensk biståndspolitik och tas om hand av de sex delmålen.”
I Plattformens inledning anges att den ”…är utgångspunkten för regeringens styrning av det svenska biståndet. Här samlas viktiga principer och värderingar som ska vägleda svenskt bistånd, och här redogörs också för biståndets inriktning…”. I den fortsatta texten är det ibland otydligt vad som ska tolkas som allmänna viljeyttringar med vägledande funktion och vad som är tänkt som styrande principer.
2) Tolkningen av huvudmålets förändrade formulering. Från 2003, då PGU-propositionen antogs, till och med budgetpropositionen för 2013 har det övergripande målet för svenskt bistånd varit ”att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina villkor.” Fattiga människor agerar i denna process och biståndets roll är att bidra till förutsättningarna för detta.
Efter riksdagens behandling av budgetpropositionen för 2014 har formuleringen ändrats till ”att skapa förutsättningar för förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck”. Den formuleringen används också i Plattformen och innebär två förändringar. Dels blir det oklart vem som ska förbättra de fattiga människornas villkor – de själva eller biståndet, dels har man ställt fattigdom och förtryck vid sidan av varandra och därmed skapat ytterligare ett tolkningsproblem. Utgörs målgruppen av människor som lever i både fattigdom och förtryck eller räcker det med ett av dessa kriterier? Tillägget är dessutom onödigt eftersom det s.k. breda fattigdomsbegrepp som redan användes inkluderade bristande makt, demokrati och mänskliga rättigheter.
Det här kan tyckas vara hårklyverier, men kan också kopplas till vilken grundsyn man har. Ska biståndet betraktas som ett instrument för att stödja ansvariga aktörer i ett samarbetsland, eller betraktas dessa som objekt för biståndets omsorger?
Den fokusering som utlovas känns avlägsen när vad som står under de olika delmålen tillsammans förefaller ge utrymme för de flesta verksamheter.
3) Plattformen ska ge tydligt fokus, men fortfarande är prioriteringarna oklara. Sammanställningen av policydokumenenten som gjorts under de sex nya delmålen innehåller resonemang på olika detaljnivå – från grundläggande teori till triviala operativa kommentarer. De många inriktningarna, målen, viljeyttringarna och och övrig information under de olika rubrikerna resulterar i att det är svårt att hitta prioriteringarna mellan dem och i förhållande till de andra delmålen. Den fokusering som utlovas känns avlägsen när vad som står under de olika delmålen tillsammans förefaller ge utrymme för de flesta verksamheter.
Några meningar om hur de starka och i plattformen ofta upprepade svenska prioriteringarna skall förenas med Parisagendans principer om mottagarens ”ägande” och partnerskap byggt på förtroende skulle öka tydligheten.
4) Ett mycket starkt biståndsgivarperspektiv genomsyrar större delen av plattformen. Samtidigt anges att Sverige åtagit sig att följa internationella överenskommelser om ett effektivt bistånd (Parisdeklarationen, Handlingsplanen från Accra och Partnerskapet från Busan) och att biståndet ska anpassas till landkontexten. Några meningar om hur de starka och i plattformen ofta upprepade svenska prioriteringarna skall förenas med Parisagendans principer om mottagarens ”ägande” och partnerskap byggt på förtroende skulle öka tydligheten.
5) Gäller plattformens målhierarki för all verksamhet inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd? Här finns oklarheter i formuleringarna både när det gäller bistånd till Östliga Partnerskapet, och Västra Balkan samt Turkiet, det multilaterala biståndet och de svenska bidragen till EU-kommissionens bistånd. Å ena sidan sägs att plattformen avser ”prioriteringarna och inriktningen på det samlade svenska biståndet, det vill säga utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, och Sveriges engagemang för Europeiska unionens bistånd.”
Om länderna inom det Östliga partnerskapet, Västra Balkan och Turkiet anges att en del av länderna inte faller under kriteriet fattiga eller ofria länder, men att ett närmande till EU är centralt för dessa länders strävan att stärka demokratin och genomföra reformer. Regeringen anser det därför angeläget att stödja dessa länders närmande till EU samt stärka demokratin och öka respekten för mänskliga rättigheter. ”Därmed stärks fattigdomsbekämpningen och reformansträngningarna i Sveriges närområde.”
Samtidigt sägs att delmålen utgör inriktningen för det svenska bilaterala biståndet. ”Multilaterala organisationers och EU:s biståndsverksamhet kan däremot vara bredare än de sex delmålen. Uppföljningen av det biståndsfinansierade multilaterala samarbetet och biståndssamarbetet genom EU kommer dock att göras i relation till de sex delmålen i plattformen.”
I båda dessa fall behöver åtminstone jag förtydligande om vad som gäller.
BERTIL ODÉN
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se