Att skära ner på administrationen kring biståndet har länge setts som en dygd. Men mer expertkunskap och analys kan tvärtom vara avgörande för ett effektivt bistånd. Det visar en ny studie av statsvetaren Daniel Tarschys för Expertgruppen för biståndsanalys.
Sveriges bistånd, med Sida som ansvarig myndighet, är i dag uppdelat i sakanslag och förvaltningsanslag. Det vill säga medel vikta för insatser, och medel vikta för förvaltandet – eller administrationen – av insatserna. I min EBA-rapport Biståndets förvaltningskostnader. För stora? Eller kanske för små? konstaterar jag att den uppdelningen är svår att tillämpa i praktiken. Den riskerar till och med att vara skadlig för biståndets effektivitet.
Begreppet ”administration” är mycket brett och spänner över en rad olika arbetsuppgifter. Det handlar inte, som nidbilden kanske är, om att bara vända papper. Ofta kan det som betecknas som administration i själva verket utgöras av experter och deras analyser och kunskaper. De är nödvändiga för att biståndet ska kunna ha bra kvalitet, goda resultat och ett genomslag.
Att göra skillnad på sakanslag (för insatserna) och förvaltningsanslag (för administrationen av dessa) är inte förenligt med hur arbetet ser ut när bistånd bereds och genomförs. En bättre och enklare modell vore att ha ett enda biståndsanslag, som ansvariga myndigheter kan styra och förfoga över. Självklart ska dessa sedan med jämna (eller ännu hellre ojämna) mellanrum granskas och utvärderas.
I skattefinansierad verksamhet måste legitimiteten värnas genom vaksamhet, måttfullhet och gott omdöme. Dubbelarbete bör motverkas, liksom illa konstruerade kontrollmekanismer. Men i bedömningen av biståndets effektivitet är det helheten som bör stå i främsta rummet. Många reformvågor inom den offentliga sektorn har sitt ursprung i skandaler, där än den ena än den andra rutinen tilldrar sig uppmärksamhet och driver beslutsfattarna till att manifestera sin handlingskraft genom snabba motåtgärder. Att drämma till mot byråkratin är ett pålitligt nummer i sådana sammanhang, som ger åtminstone kortsiktig uppskattning.
Och visst kan administrativa resurser missbrukas. Jag är inte ute efter att ursäkta sådana fasoner. Däremot poängterar jag i min rapport vikten av att de myndigheter som ansvarar för biståndet inom givna ramar fritt och rationellt får bedöma hur medlen bör disponeras för bästa möjliga utfall.
Arbetet med biståndets insatser bör inte bakbindas av ett alltför detaljerat regelverk. Sådana bestämmelser var vanliga i äldre tiders statsförvaltning. Länge var ämbetsverken hårt kringskurna. De förfogade över ett visst antal tjänster i bestämda lönegrader, och tillsättningsärenden var långt ner i graderna en fråga för regeringen. Vilka redskap och metoder som skulle användas var också noga reglerat. Statskontoret hade exempelvis en gång i tiden i uppgift att pröva statsmyndigheternas framställningar om att införskaffa varsin egen telefon.
En mängd specialdestineringar i statsbudgeten försvann först mot slutet av 1900-talet. Den i biståndet tillämpade uppdelningen av beviljade medel i sakanslag och förvaltningsanslag kan ses som en kvarleva från denna äldre praxis inom statsförvaltningen. Den hämtar sin näring ur förlegade, men ännu rätt vitt spridda, föreställningar om att administrativa uppgifter är en belastning som i största möjliga mån bör minimeras.
Det blir lätt att snålheten bedrar visheten. Genom att minska på kapaciteter som är avgörande för ett gott resultat – och för missbruksbekämpande arbete inom statsförvaltningen – sänker man i själva verket insatsernas effektivitet. Därigenom skadar man också deras legitimitet.
Sida har med jämna mellanrum sökt påtala detta problem, men utan att vinna särskilt mycket gehör. De insatser som ryms under rubriken ”administration” ger viktiga bidrag till det samlade utfallet av det svenska biståndet. Fördomarna mot administrativt arbete på hemmaplan bidrar till att stora delar av de svenska biståndsanslagen inte hanteras av våra egna biståndsorgan utan läggs ut på andra aktörer, vilkas administrativa kostnader då i stället bokförs inom ramen för sakanslagen.
Biståndet dras med många problem och tillkortakommanden, men en överdimensionerad kompetensförsörjning står inte högt upp på den listan. I dagsläget talar i stället mycket för att resursportföljen är obalanserad och underförsörjd på särskilda typer av expertis. De har försetts med den nedvärderande etiketten ”administration”.
Webbseminarium den 16 juni
På ett webbseminarium den 16 juni kommer Daniel Tarschys att presentera slutsatserna i rapporten Biståndets förvaltningskostnader. För stora? Eller kanske för små?. Dessutom kommer representanter från Sida, Ekonomistyrningsverket och EBA att vara med på seminariet för att diskutera biståndets styrning och administration.
Detta är en gästkrönika. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en gästkrönika till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se
