Det krävs massor av extra biståndspengar för att uppfylla FN:s nya hållbarhetsmål. För att nå dit måste vi ha en mer generös definition av bistånd. Vi behöver ett bistånd som stimulerar innovation och privat kapital, skriver Annie Sturesson, seniorekonom på finansdepartementet i Uganda.
”Att göra miljarder till biljoner” var mantrat vid konferensen för utvecklingsfinansiering i Addis Abeba i juli i år. På global nivå uppgick biståndet 2014 till 135 miljarder dollar. Men för att uppfylla de nya hållbara utvecklingsmålen behövs runt 5-7 biljoner dollar årligen. Lösningen anses vara ett mer innovativt och katalytiskt bistånd som stimulerar privat kapital.
Mer pengar låter ju bra. Men går kvantitet och kvalitet av bistånd ihop? Är ett mer innovativt bistånd förenligt med strikta principer kring biståndseffektivitet och rådande biståndsdefinitioner?
Vid ett sidoevent på Addiskonferensen om bistånd passade jag på att ställa just denna fråga till biståndsminister Isabella Lövin. Tyvärr fick jag inget tydligt svar. Mitt svar på frågan är nej. Det går inte att hålla på strama principer för beräknandet av bistånd och samtidigt förespråka ett mer innovativt bistånd. För att få ihop ekvationen behöver biståndsdefinitionen ses över och bättre stämma överens med den nya ekonomiska och politiska verklighet som biståndet verkar i.
Från mina erfarenheter vid finansdepartementet i Uganda har jag två exempel på hur en uppmjukad definition av officiellt bistånd skulle främja mer innovation hos givare, och än viktigare gynna partnerländerna. Nämligen garantier och bundna lån.
Snäv definition av bistånd
För att givare ska våga vara mer innovativa behövs incitament till att testa nya finansieringsmekanismer. Ett viktigt sådant är hur bistånd klassificeras. Hur officiellt statligt utvecklingsbistånd (ODA) bör definieras och rapporteras bestäms av OECD’s biståndskommitté DAC. Sen ett par år tillbaka pågår en debatt kring DAC:s regelverk. I december förra året ändrades bland annat reglerna för hur lån får rapporteras som bistånd. Ett område där en överenskommelse om nya skrivningar ännu inte nåtts är garantiinstrument.
I många växande ekonomier är tillgång till lån med rimliga räntor ett stort problem. Syftet med garantier är att göra lån mer förmånliga genom att minska riskerna med lånetransaktioner. Genom att utfästa en garanti går en biståndsgivare i borgen åt en statlig eller privat låntagare. Om denne misslyckas med att betala tillbaka lånet så faller garantin in och biståndsgivaren ersätter långivaren. Garantin minskar på så sätt bankers risker, vilket gör att de kan erbjuda lån till lägre kostnad. När Sida utfäster en sådan här garanti ber myndigheten om en garantipremie, ofta till en starkt subventionerad kostnad.
Trots garantiers stora potential och popularitet i partnerländer så har användandet av garantier varit begränsad. Sida och amerikanska USAID är två undantag och pionjärer inom området. Sidas första garanti utfästes 1999 i Uganda till mobilnätverksleverantören MTN. Tack vare garantin fick MTN tillgång till mer fördelaktiga lån och möjlighet att expandera sitt nätverk på landsbygden. Instrumentet var så lyckat att MTN till och med betalade tillbaka det andra lånet i förtid. Ett föredömligt bistånd kan man tro. Men det finns en hållhake. Det räknas inte som bistånd.
Bara utbetalade garantier räknas som bistånd
Enligt DAC:s regelverk räknas endast garantier som betalas ut som ODA. De medel som Sida behöver reservera utifall en garanti skulle behöva betalas ut, och som därmed inte kan användas till andra projekt, räknas inte som bistånd. För givare måna om att uppnå sina biståndsmål är garantier därför ett trubbigt instrument. ”Vi har inte råd att sitta och hålla på pengar åt garantier som i slutändan kanske inte kommer att räknas som ODA”, förklarar en anställd vid brittiska Dfid i Kampala.
Att endast ”misslyckade” garantier räknas som ODA, riskerar även att leda till snedvridande incitament för givaren. ”Enligt den rådande logiken borde vi ta stora risker och teckna dåliga garantier för att vårt arbete med garantier ska räknas som bistånd”, påpekar Dfid-kollegan.
Internationella åtaganden för biståndsmål sätter inte endast press på givare att mobilisera större biståndsbudgetar utan påverkar även hur dessa resurser används. Få länder har som Sverige ”råd” att spendera resurser och tid på instrument som inte räknas som bistånd.
I juli i år åtog EU:s alla medlemsländer sig att till 2030 uppnå biståndsmålet på 0,7 procent av den beräknade bruttonationalinkomsten (BNI). För att uppnå detta måste flera EU-länder flerdubbla sina biståndsbudgetar. Fokus för dessa givare kommer med största sannolikhet ligga på att spendera pengar fort och enkelt i linje med rådande biståndsdefinitioner. Ett mer uppfinningsrikt användande av biståndsresurser kräver en biståndsdefinition som belönar innovation.
Olika regler kring bundet bistånd skapar ojämn spelplan
Ett annat innovativt finansieringsinstrument som testas i Uganda är så kallad Contracter Facilitated Financing (CFF). Vid en CFF-upphandling, till exempel för ett vägbygge, presenterar intresserade företag både ett tekniskt och finansiellt förslag. Det är upp till företaget att säkra finansiering. På så sätt slipper den ugandiska staten lägga tid på att mobilisera lån och projektet kan förhoppningsvis komma igång fortare.
En förutsättning för att företagen ska kunna erbjuda konkurrenskraftiga lån är att de erhåller subventionerade statliga lån. Länder som Kina, Indien och Turkiet erbjuder frikostigt lån till sina företag för att hjälpa dem att ta sig in på nya marknader. För OECD-länder är bundna lån inte ett alternativ. DAC antog 2001 rekommendationer om att sluta använda bundet bistånd, vilket inkluderar bundna lån till låginkomstländer.
Det innebär att det är svårt för europeiska, nordamerikanska och japanska företag att tävla med kinesiska företag, vilket i sin tur riskerar att få konsekvenser vad gäller kvalitén på investeringsprojekten. Den ojämna konkurrensen drabbar även Uganda. Vid CFF-upphandlingar är utbudet av intresserade företag begränsat och för mer komplicerade vägbyggen har det ugandiska vägverket tyvärr haft blandade erfarenheter av kinesiska företags expertis och kvalitén av deras maskiner. En annan risk med CFF är att statens förhandlingsutrymme inskränks av att tekniska och finansiella anbud av ett projekt diskuteras gemensamt.
Finansiering bunden till företag är problematisk. Trots ambitionen att mobilisera mer privata investeringar så är bundna lån till utvecklingsländer troligen inte den bästa modellen för givare att följa. Samtidigt visar CFF på hur strikta, om än välmenande, biståndsdefinitioner riskerar att leda till snedvriden konkurrens i en kontext med nya givare som lyder under andra regler.
Innovation kräver mer pragmatism
Svaret jag hade hoppats få från biståndsministern är att målsättningen om att gå från miljarder till biljoner kräver en stor dos innovation och ökad pragmatism för definitionen av bistånd. Att argumentera för bundet bistånd till världens fattigaste länder vore att gå för långt. Däremot bör DAC:s regelverk för innovativa instrument som garantier bli mer flexibelt och generöst. Syftet med detta är inte att göra det enklare för givare att uppnå biståndsmål, utan att uppmuntra finansieringsmekanismer som når mer effekt och resultat för partnerländer.
Annie Sturesson
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se