Trots att Sverige länge har gett bistånd till stater har det lett till få demokratiska framsteg i länderna. Nu måste vi tänka om och skapa en ny strategi. Att satsa på migration och icke-statliga organisationer kan vara en väg att gå, skriver biståndskonsulterna Lars Rylander och Jan Rudengren.
De senaste åren har det publicerats tre större verk med bäring på utvecklingsteori och -praktik[1]. Samtliga innehåller diskussioner och slutsatser som knappast hittills har satt några avtryck i den internationella eller svenska diskussionen om bistånd och utveckling. Denna artikel är ett försök att se hur dessa slutsatser kan och bör påverka strategin bakom svenskt bistånd, i första hand det bilaterala statliga biståndet genom Sida.
Enligt vedertagen statsvetenskaplig expertis ställs tre grundläggande villkor för att en långsiktig och hållbar nationell utveckling ska kunna förverkligas: ett oberoende rättssystem, en effektiv statsförvaltning och folklig kontroll via ett demokratiskt valt parlament. Det är också viktigt att ett allmänt accepterat rättssystem etableras före det demokratiska genombrottet och före statsförvaltningens utveckling, i syfte att fungera som legalt ramverk åt stat och demokrati.
Dessutom visar den historiska utvecklingen att det kan vara avgörande att en opolitisk statsförvaltning etableras före det demokratiska genombrottet. Risken är annars stor att förvaltningen kommer att kapas av den politiska eliten och att ett system baserat på klientelism uppstår. Med det menas att den politiska segraren belönar sin valmanskår med vägar, skolor, arbetstillfällen, karriärmöjligheter, andra tjänster så att ett ömsesidigt intresse uppstår, ofta på bekostnad av befolkningen i stort.
Biståndsländerna har svag kapacitet
Dagens biståndsländer i Östra och Södra Afrika, Sydostasien och Latinamerika har svag kapacitet på alla områden: Rättssystemet är ofta politiserat eller allmänt svagt, förvaltningen likaså – med visst undantag för Sydasien där den brittiska kolonialismen lämnade efter sig viss struktur och ramverk. Den demokratiska processen, främst förekomsten av valda parlament, som i ökande grad präglar samhällsutvecklingen i de flesta samarbetsländer, är huvudsakligen etniskt snarare än socialt förankrad. De politiska och ekonomisk institutionerna är svaga och därför föga överraskande sällan inkluderande, oftare exkluderande eller extraherande, som är den term Acemoglu/Robinson använder.
Man kan naturligtvis skylla avsaknaden av tydliga demokratiska framsteg på ett efterhängset kolonialt arv, som ännu kastar sin slagskugga över dagens politiska och ekonomiska verklighet. Men det är alltmer sällan detta argument förs fram i den globala diskussionen. Snarare framhålls att den politiska eliten i före detta kolonier har tagit över kolonialmaktens elitistiska syn på hur utveckling skall åstadkommas, där den styrs av en klientelistisk kultur och råd från så kallade experter – medan individens ekonomiska och politiska rättigheter kommer på undantag.
Brist på analys av biståndets effekter
Utvärderingar visar att svenskt bistånd har varit betydelsefullt i medvind, alltså då den nationella politiken varit inriktad på reformer för fattigdomsbekämpning. Trots detta är det en ofrånkomlig slutsats att utvecklingsresultaten inte på ett avgörande sätt har inneburit ett paradigmskifte. De grundläggande förutsättningarna för kontinuerlig utveckling mot demokrati och marknadsekonomi har inte förändrats.
Möjligheterna att med bistånd förändra en korrupt samhällsordning byggd på klientelism och politiska monopol har inte analyserats tillräcklig. De möjligheterna har sällan ens varit en del i övervägandena av vilka stater som Sverige bör lämna bistånd till. I de fall kritiska analyser gjorts inom Sida har det sällan fått politiska konsekvenser rörande biståndets omfattning eller inriktning. Man kan naturligtvis invända att biståndets resurser varit alltför begränsade för att kunna ha sådana effekter, men den politiska retoriken fortsätter hävda att svenskt bilateralt bistånd leder till demokrati och fattigdomsbekämpning.
Efter mer än 50 år av bistånd utan att en konsekvent politik för demokrati och politiska och ekonomisk rättigheter och tillskapandet av inkluderande institutioner kan avläsas bland Sveriges samarbetsländer kan man fråga sig om det inte är dags att fundera över alternativa strategier till att göra ”more of the same” inom det bilaterala biståndet? Varför håller Sverige fast vid ett stat-till-stat-bistånd, som till exempel med svenska samarbetsländer, när dessa erbjuder så litet utrymme för individer att utöva sina egna rättigheter? Har alternativen att förbättra villkoren för fattiga människor via statligt samarbete analyserats tillräcklig? Och varför ser vi inte behoven hos de fattiga som vill migrera och rösta med fötterna som motiv för bistånd? Studier av bland annat Världsbanken visar att migrationen är ett viktigt instrument för fattigdomsminskning, och för global och individuell utveckling.
Fokusera på människor i stället för stater
Ett nytt fokus bör då vara att överge politiken att söka nå fattigdomsmålet i svenskt bistånd via bistånd till korrupta regimer och i stället satsa på ett bistånd som prioriterar människors behov och önskan om utveckling. Slutsatsen är således att de bilaterala avtalen mellan Sverige och de prioriterade samarbetsländerna bör överges till förmån för insatser som har som tydlig ambition att förändra fattiga människors levnadsvillkor på deras egna villkor.
Ett spår i en sådan förändring är att inrikta biståndet till icke-statliga organisationer. Erfarenheter från Bangladesh är värda att bygga vidare på och den nyligen antagna inriktningen av stödet till Etiopien förefaller vara ett steg i en liknande inriktning. Riktlinjerna för resultatstrategier borde utformas så att möjligheterna att nå fattigdomsmålet först prövades utifrån överväganden om relevansen och effektiviteten av alternativa och av staten oberoende kanaler. Sådana analyser bör göras i samverkan med oberoende forskare och icke-statliga organisationer.
Ett annat spår i en ny inriktning är att sluta se migration som en ”brain drain” utan snarare som en ”brain gain”. I begreppet inkluderas inte bara de stora finansiella resurser som förs tillbaka till familjer till migrantarbetare utan också och framför allt möjligheterna till kvalificerad utbildning och anställning som ett liv utanför hemlandet kan erbjuda. Sidas internationella utbildningsprogram (ITP) är en etablerad verksamhet med potential att omformuleras och skalas upp som instrument för ”brain gain”.
Vi menar att dessa vägar att uppnå svenska mål för utvecklingsbistånd inte har utvärderats tillräckligt och att det är dags att bygga kunskap och koncept om hur en sådan inriktning kan formuleras i politisk inriktning.
Lars Rylander och Jan Rudengren
[1] Acemoglu, Robinson:”Why Nations Fail”, Fukuyama: ”Political Order and Political Decay” samt Easterly: ”The Tyranny of Experts”
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se