När Sverige bedriver utvecklingssamarbeten med odemokratiska länder måste vi välja om vi ska samarbeta med staten eller inte. Om vi långsiktigt ska kunna påverka ett annat lands utveckling är det enda alternativet att vi för en nära dialog med landet, skriver professorn Lennart Wohlgemuth.
Nära 60 år av utvecklingsbistånd har lärt oss att utvecklingen måste ägas och drivas av regering och befolkning i de länder som får stöd utifrån. Annars blir det inga bestående resultat. Denna insikt fanns redan i den första propositionen om svenskt biståndet från 1962 och har betonats i flertalet studier och utvärderingar under åren – och fastslogs slutligen i Parisdeklarationen om biståndets effektivitet 2005. Detta betyder att de reformer, program och projekt som berörs av biståndet måste vara förankrade i den miljö där de ska genomföras. De som berörs måste vara delaktiga och ansvariga för sin egen utveckling – annars blir det inga resultat.
Detta resonemang är inte svårt att förstå och i litteraturen poängteras det igen och igen. Men trots detta är det så svårt att genomföra i praktiken. I namn av effektivitet och resultat så driver biståndsgivaren allt som oftast insatserna framför sig, utan att vänta på mottagarnas engagemang och intresse. Om något har bristen på ägandeskap varit biståndets akilleshäl alltsedan de första insatserna i mitten på 1950-talet.
Krävs stort mått av tillit
För att biståndsgivaren med gott samvete skall våga lämna över ansvaret för de stödda insatserna krävs ett stort mått av tillit mellan parterna. Och bristen på just tillit är en viktig förklaringsfaktor till att det varit så svårt för givarna att släppa fram mottagarna.
Detta har inte heller blivit lättare med tiden. Sedan vi såg ett genombrott för demokratiutveckling och mänskliga rättigheter under slutet av förra seklet överväger just nu en trend i helt annan riktning. Alltfler stater blir mer auktoritära med allt större svårigheter för politisk opposition att agera. Media får svårare att agera fritt, utrymmet för det civila samhället minskar, det sker alltfler brott mot mänskliga rättigheter och situation för kvinnor försämras. De frågor som ses som ledstjärnor för en bärkraftig utveckling i Sverige är just nu allt svårare att få gehör för. I ett flertal länder har utvecklingen gått så långt att staten inte längre har kontroll över utvecklingen. Det är ofta så att de länder som mest behöver stöd är de där förutsättningarna för att bedriva ett effektivt stöd är sämst. Och det är också där Sverige hamnar, i sin föresats att hjälpa de som har det sämst.
Svensk politik är att, i så stor utsträckning som bara är möjligt, försöka ge stöd till en internationell bärkraftig utveckling som både syftar till att lyfta folk ur fattigdom och att verka för en värld som både ekonomiskt, socialt och miljömässigt gör det möjligt att leva ett drägligt liv. Detta har slagits fast både i den svenska politiken för global utveckling (PGU) från 2003 och genom att Sverige, tillsamämans med alla andra stater, undertecknat en överlevnadsstrategi för världen – den så kallade Agenda 2030.
Det gäller här att aktivt engagera sig både i och utanför Sverige för att uppfylla de mål som vi ansett nödvändiga – och för att motverka de stora utmaningar som världen står inför. Detta kräver framför allt att driva de värdegrundsfrågor som Sverige och Agenda 2030 står för.
Fem sätt att jobba med auktoritära stater
Så vad finns det då för vägar att gå? Här är några möjliga scenarier för hur vi kan jobba med utvecklingssamarbeten i auktoritära stater:
1. Dialogen i centrum. Oavsett vilken politik partnerlandet bedriver samarbetar vi öppet och brett med stat-till-stat-samarbete kompletterat med stöd till civilsamhället, privata sektorn och multilaterala organisationer som FN. Stödet till regeringen baseras på ”allt utom vapen”-principen och innefattar budgetstöd. Utgångspunkten är att vi genom ett nära och förtroendefullt samarbete får möjligheten att föra en konstant diskussion om viktiga värdefrågor och medverka i en diskussion om för oss väsentliga värdefrågor. På lång sikt ska vi på så sätt kunna påverka utvecklingen i en från vår synpunkt positiv riktning. Vår dialog sker dels bilateralt men också genom EU och det multilaterala systemet.
2. Givarstyrd utvecklingspolitik. Detta scenario tillåter fortfarande stat-till-stat-samarbete kompletterat med stöd till civilsamhället, privata sektorn och det multilaterala systemet. Sveriges tillit till partnerlandets egna prioriteringar är dock inte tillräcklig för att kunna acceptera rent allmänt stöd till regeringen, utan vi vill styra användningen av stödet och kontrollera mer i detalj hur det används. Detta scenario tillåter fortfarande att partnern tar initiativ till vilka områden landet vill ha stöd utifrån, men det slutgiltiga beslutet om ändamålet ligger hos givaren. Generella budgetstöd och sektorstöd utesluts.
3. Institutionsutveckling i centrum. Detta scenario begränsar områden för stöd via staten ytterligare. Givaren oroar sig här för den politik som partnerlandet bedriver, särskilt i de för givaren så viktiga värdefrågorna. Stödet via staten blir då mycket selektivt. Olika former av institutionsstöd kan i detta läge bli en möjlig väg framåt. Stödet till grupper utanför staten ökas när så är möjligt. Både scenario 2 och 3 bygger på minskad tillit mellan de två partnerna. Det gör att möjligheten till att föra den långsiktiga dialog som diskuterats i scenario 1 blir mindre och därför blir det svårare att uppnå en påverkan. Kategorierna 2 och 3 kräver också en större dialogkompetens, eftersom utrymmet för dialog är mindre.
4. Alternativ till staten. Vårt förtroende är så litet att vi vill undvika att ge vårt stöd via staten och dess myndigheter. Alternativen blir då det civila samhället eller privata sektorn. Stor försiktighet måste visas. I många fall kan en skicklig auktoritär stat infiltrera civilsamhällets institutioner så mycket att stöd till civilsamhället i praktiken också innebär stöd till staten. Trenden med att civilsamhället får ta ökat ansvar för att leverera hälsovård eller undervisning stöder denna tendens. I andra fall kan stöd till civilsamhällets aktörer innebära att man utsätter dessa för fara. Sverige har ofta valt att i sådana fall kanalisera medel genom ett FN-organ. Men frågan är då om man inte ändå gör det man vill undvika – nämligen ger stöd till staten, om än indirekt. Genom att man inte agerar direkt med staten ifråga minskas dialogmöjligheterna drastiskt.
5. Avsluta samarbetet helt. I det sista scenariot är tilliten så liten att man bedömer att man inte kan fortsätta ge något stöd till landet ifråga. Dialogen i detta fall kan då endast ske indirekt genom multilaterala kontakter.
Måste kompromissa i valet av metod
Om man menar allvar med den svenska politiken för global utveckling och det starka svenska stödet för Agenda 2030 måste den svenska regeringen finna en väg att kunna agera internationellt – så att vi både kan föra dialog och agera i dessas anda. Då måste vi också kompromissa i valet av metod för hur man relaterar till andra stater och till sina partnerländer. Detta leder i flertalet fall till val av alternativ 1, 2 eller 3.
Huvudprincipen bör enligt min mening alltid vara alternativ 1. Detta ger maximal dialogkapacitet och är egentligen det enda alternativet för att långsiktigt kunna påverka ett annat lands utveckling. Det kräver dock att man har siktet inställt på en ganska avlägsen framtid – och det är ofta svårt att motivera i tider av krav på snabba resultat.
Alternativ 2 och 3 blir då de mer realistiska alternativen. Dessa ställer större krav på vår dialogkompetens. Därför ska mycket möda läggas på att finslipa våra strategier för hur vi ska föra dialog i svåra situationer och utbilda dem som ska genomföra dessa dialoger, både i stort och smått.
För att viktiga reformer verkligen ska kunna genomföras krävs att de känns viktiga och ägs av dem som ska se till att de blir genomförda. Dialogen bör därför syfta till att övertyga de ansvariga om just dessa reformers betydelse för en långsiktig och hållbar utveckling – som kommer hela befolkningen till del.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se