Den breda samsynen bakom Post15-panelens slutsatser om att välfungerande institutioner verkligen ger resultat för fattiga människor är på sätt och vis förrädisk. Nu bör vi som arbetar med bistånd på allvar ställa frågan vad som kan göras bättre för att stödja inhemska institutioner för god och effektiv samhällstyrning, skriver SIPU-konsulten Karin Metell Cueva
Resultat för fattiga människor har varit i fokus i biståndet de senaste åren. Detta har trummats in från den politiska ledningen och översatts i målmatriser med indikatorer för att mäta alltifrån barns skolgång, minskad mödradödlighet, till ökad demokrati. Men vad är det som leder till långsiktiga och hållbara resultat för fattiga människor? Kunskapen inom detta område har ökat explosionsartat under senare år och det råder idag faktiskt en ganska bred samsyn bland experter, utvecklingsekonomer och andra forskare, kring vad som leder till välstånd eller utveckling i olika länder. Slutsatsen är enkel och skrivs med ett ord: Institutioner.
Institutioner i en bred bemärkelse innefattar enkelt uttryckt gemensamma regler för social och ekonomisk interaktion i ett samhälle. Vikten av välfungerande institutioner kan inte överskattas. Mycket har skrivits på senare år om behovet av fungerande institutioner för investeringar, privatsektorutveckling och jobbskapande, men lika stor betydelse har de för att ge medborgarna i ett land fungerande service, skolor, utbildning, hälsovård, transport – ja, allt det som vi faktiskt menar när vi talar om utveckling.
Även om det kanske råder en ganska bred samsyn kring vikten av institutioner, så kan denna samsyn vara förrädisk i vår förståelse för vad väl fungerande institutioner innebär och hur de definieras. Nyligen presenterade FNs expertpanel, där bl.a. Gunilla Carlsson ingått, sina rekommendationer inför kommande millenniemål, som ska ta vid när dagens mål ska passerar bäst-före datum år 2015. Panelen framför delvis kritiska synpunkter på utformningen av de tidigare millenniemålen (MDGs). Målen, säger man, fokuserar på fattigdomens symptom, d.v.s. avsaknaden av utbildning, hälsovård och mat istället för på fattigdomens kärna och orsaker. Den nya rapporten, och inte minst Gunilla Carlsson själv väljer att genomgående lyfta fram vikten av god samhällsstyrning och institutioner som en förutsättning för att långsiktigt nå målen, d.v.s. fokusera på orsakerna snarare än symptomen.
Detta är ett välkommet och nödvändigt skifte i utvecklingsdebatten och för biståndet i stort. God samhällstyrning är en förutsättning för välstånd och inte något som uppstår i efterhand, som en följd av att landets välstånd ökar. Men vad som riskerar att glömmas är att god samhällsstyrning, eller quality of government som också används som begrepp, innebär så mycket mer än bara öppenhet och transparens och långt ifrån ”bara” demokrati. I begreppet ingår vanligtvis opartiskhet, ansvarsutkrävande och legitimitet men även och inte minst viktigt, effektivitet i förvaltningen.
Bakom begreppet institutioner döljer sig alltså en fungerande förvaltning. En förvaltning som kan tillhandahålla service i form av polis, rättsväsende och skatteadministration d.v.s. grundläggande funktioner i en statsapparat. Men förvaltningen måste också, för att upplevas som legitim, kunna leverera tjänster på lokal nivå i form av exempelvis bättre vägar, fungerande hälsovård och kvalitativ utbildning. Varför skulle annars företagare och medborgare vara villiga att betala skatt i första taget? En fungerande förvaltning styrs av öppenhet och ansvarsutkrävande men också av effektivitet. Korruption är ett gissel och helt klart ett av de största utvecklingshoten. Men att alltför ensidigt fokusera på korruption, öppenhet och transparens som mål i sig självt, utan att se till det som kommer ut i form av tjänster från den offentliga förvaltningen, riskerar i värsta fall att undergräva människors tilltro till såväl demokrati som statsbyggande och därmed dess institutioner. Den onda cirkeln riskerar att slutas.
Jag vill hävda att många aktörer som arbetar med svenskt bistånd sedan länge har förstått dessa samband. Kanske var det därför regeringens initiala fokus på resultat orsakade så mycket olust och motstånd både på Sida och inom enskilda organisationer. Man har känt till att resultat för fattiga människor inte nås genom att fokusera på symptomen utan på de bakomliggande orsakerna, men att mäta denna typ av resultat är om än inte omöjligt så betydligt svårare. Med en större samsyn kring dessa frågor finns det nu goda förutsättningar att fokusera på det som verkligen gör skillnad, både i genomförandet av biståndet men även i uppföljningen och utvärderingen av biståndets effekter.
Svenskt bistånd, i synnerhet det bilaterala biståndet, har sedan länge arbetat just med att stärka förvaltning och institutioner i våra samarbetsländer, ofta i samarbete med vår egen statsförvaltning som varit behjälpliga med kunskapsöverföring inom många områden. Sveriges trovärdighet och långa erfarenhet inom detta område ger oss en unik position att fortsätta driva denna fråga. Vi som arbetar med bistånd bör dock på allvar ställa oss frågan vilken roll biståndet kan ha för att bygga och stödja inhemska institutioner för god och effektiv samhällsstyrning. Kan det göras bättre? På vilket sätt bör och kan biståndet bäst levereras, i en politisk kontext, så att det stärker, snarare än stjälper, de inhemska institutionerna?
Kan biståndet fokusera på att stärka öppna, ansvarstagande och opartiska institutioner som också är effektiva förmedlare av service och tjänster som efterfrågas av fattiga människor, då har vi fyllt institutionsagendan med innehåll och lyckats fokusera på långsiktigt hållbara resultat för fattiga människor.
Karin Metell Cueva
Konsult
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se