I jakten på mätbara resultat betraktas mottagarländerna som gigantiska labaratorier. Utvärderingar som beställs av biståndsbyråkraterna är till liten nytta. Det behövs ett mer holistiskt perspektiv,
men varken UD eller Sida har kapaciteten för detta. En rådgivande komitté av forskare är en väg framåt, skriver Göran Hydén, professor emeritus och biståndsforskare.
I ett halvsekel har biståndsvärlden försökt styra samhällsutvecklingen i fattiga länder utifrån sina egna premisser. Kravet att biståndet återspeglar värderingarna på hemmaplan har gjort att givarna varit fångar i en politisk sinnevärld som i många kritiska avseenden saknas på mottagarsidan, inklusive regererings-planet. Intresset att försöka förstå dessa länder i ett bredare och mer långsiktigt perspektiv har fått ge vika för ofta överambitiösa insatser där pengar, sakkunskap och behovet av snabba resultat fått avgöra. I avsaknad av en sådan förståelse är det inte så konstigt att resultaten är magra och att ansträngningarna att göra biståndet mer effektivt gäckas.
På senare år har givarna insett sina egna begränsningar men likväl haft svårt att frigöra sig från de institutionella begränsningar de har med sig hemifrån. Retoriken om partnerskap och ägarskap har emellertid varit svår att omsätta i praktiken. Detta har fastslagits i en rad OECD-ledda utvärderingar av försöken de senaste åren.
I december 2011 försökte det internationella samfundet att vid ett högnivåmöte i Busan, Sydkorea, ge nytt liv åt idén om ett mottagarstyrt bistånd. Uttalandet från sammankomsten är ambitiöst men med så många intressenter på plats – regeringar från både Nord och Syd, enskilda organisationer, multilaterala organ och privat näringsliv – är specifika åtaganden få. Dock har deltagarna givit sig fram till slutet av juni i år att arbeta fram en praktisk handlingsplan. Sverige, tack vare biståndsminister Gunilla Carlssons starka engagemang, tar denna uppgift på allvar. Så frågan är om man skall lyckas lösa den gordiska knuten och få givarnas krav på snabba resultat att i praktiken jämkas med mottagarnas intresse i ökat ägarskap och en längre tidshorisont.
Svaret har flera dimensioner men en som i detta sammanhang är särskilt viktig är hur man intellektuellt tar itu med problemet. Hittills har givarna betraktat mottagarländerna som gigantiska laboratorier där försöken utvärderas ungefär som på en biologisk eller medicinsk institution. Detta sätt att gå till väga, som i vetenskapliga kretsar kallas positivistiskt, återspeglar i första hand kravet på mätbara resultat. Mottagarländerna konstrueras i abstrakta och förenklade termer så att deras komplicerade verklighet kan översättas av en utomstående betraktare till ett språk som tillåter jämförelser, vare sig dessa är satta i tid eller rum.
Denna metod att angripa problemet har i samband med biståndets egen utveckling i riktning mot partnerskap och ägarskap blivit allt svårare att rättfärdiga som bästa effektiviseringssätt. Vad som bestämmer resultaten blir allt suddigare. Utvärderare har inte bara svårt att peka på biståndets inverkan på samhällsgruppers levnadsstandard utan även de faktorer som orsakar positiva eller negativa resultat. Orsakskedjan i den nya biståndsarkitekturen är helt enkelt för komplex. Analytiker och utvärderare kivar inbördes om vad som gäller.
Utvärderingar i all ära men den kunskap de producerar tenderar att vara snäv och verklighetsfrämmande.
Utvärderingar i all ära men den kunskap de producerar tenderar att vara snäv och verklighetsfrämmande. Den är orienterad mot kundens intressen. Den är temporärt betingad. Den baseras på en falsk linjär utvecklingsmodell. Den förbiser de lokala aktörernas egna motiv och intressen. Dessa studier har alltmer blivit en ren formalitet. Biståndsbyråkratierna beställer dem därför de måste men de är till liten nytta. De bidrager inte med en mer övertygande kunskap om hur man kan göra insatserna mer effektiva i en politisk miljö där beslutsfattarna saknar greppet om genomförandet.
Kunskapsinhämtandet inom biståndsvärlden måste breddas. Vad som krävs är en förståelse av mottagarländernas egen dynamik och deras aktörers motiv och intressen. Merilee Grindle vid Harvard, Sue Unsworth på IDS i Sussex och undertecknad är bland de forskare om biståndet som påpekat behovet av att börja ansatserna från den ändan. Grindles nu välkända tes om ”bra nog” snarare än perfekta sätt att styra samhällena är baserad på antagandet att man måste utgå från de förutsättningar som aktörerna i mottagarländerna står inför.
Detta sätt att studera biståndets roll i samhällsutvecklingen har blivit alltmer relevant i takt med intresset för partnerskap och ägarskap. Aktörerna på mottagarsidan begär att bli förstådda på sina egna premisser. Skall biståndet passas in i lokala system måste man först förstå vad dessa system består av och hur de fungerar. Långtidsvisioner med liten verklighetsförankring, nationella utvecklingsstrategier producerade för att möta givarkrav eller offentliga institutioner reformerade med utländsk hjälp är falska genvägar som alltför ofta fått rättfärdiga biståndsflöden.
Vad som krävs är ett mer holistiskt perspektiv, inte bara den fragmenterade bild av verkligheten som positivismen ger oss. Det är inte bara kunskap i den bemärkelsen utan förståelsen av de större sammanhangen som är avgörande. Sidas intresse i maktstudier, vilket tycks ha avtagit på senare tid, var ett lovande försök i rätt riktning men man tog aldrig steget fullt ut.
Tyvärr har varken UD eller Sida kapaciteten att gå på djupet i mottagarländerna.
Tyvärr har varken UD eller Sida kapaciteten att gå på djupet i mottagarländerna. Däremot kan bägge visa större sympati för forskningens betydelse för biståndets kvalitet. Detta gäller inte bara forskning om de politiska förutsättningarna utan även andra sektorer, t.ex. jordbruket, som är vitala för dessa länders framtid.
Det är beklagligt att regeringens och Sidas intresse i forskning fått böja sig för konsultbaserade uppdrag med ovan antydda begränsningar. Vill Sverige verkligen ta Busanuttalandet på allvar och omsätta dess principer i praktiken är det utvidgade kunskapsinhämtandet, om inte en förutsättning så i alla fall en nödvändig ingrediens.
Det handlar inte bara om att stöda forskning i de fattiga länderna. Det gäller lika mycket att befrämja och ta vara på svensk forskning om utvecklingsländerna. Finanseringen av denna forskning har minskat på senare år och forskarbasen krymper trots att dess relevans för både beslutsfattare och byråkrater är större än någonsin.
Regeringen kan ändra på detta utan större eftergifter.
Regeringen kan ändra på detta utan större eftergifter. Man kan återupprätta SAREC eller det som blev forskningsavdelningen på Sida och ge den ett nytt mandat och en andel av de pengar som spenderas på konsultbaserade utvärderingar. Man kan stärka institutioner som Nordiska Afrikainstitutet. Framförallt gäller det dock att bättre kunna ta åt sig de lärdomar forskarrönen tillhandahåller. Både UD och Sida måste bli bättre på detta. En rådgivande kommitté av forskare med möjlighet att kommentera förslag till hur man gör biståndet mer relevant och mer effektivt är en väg. Under alla omständigheter är detta ärende något som diskussionerna om uppföljningen av Busan knappast kan undgå.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se