Korruptionen i Kambodja fanns långt innan biståndet var påtänkt, men inflödet av biståndsmedel påverkar korruptionen och dess effekter. Kortsiktighet och bristande förståelse för maktrelationer gör att biståndet blir en bidragande faktor. Men för ett effektivt och situationsanpassat bistånd är det möjligt att bidra till bekämpning av korruption, skriver Karl-Anders Larsson, före detta ambassadråd i Kambodja.
På senare tid har biståndets roll vad gäller korruptionen i Kambodja uppmärksammats i media. Den 5/6 publicerade till exempel Svenska Dagbladet en ledare med rubriken ”Sverige finansierar korruption”. Frågan är viktig, men ingen verkar intresserad av en seriös diskussion. Det gäller även civilsamhällets aktörer. Fler studier och fördjupad analys behövs för att förstå problematiken och (om möjligt) utforma situationsanpassade biståndsinsatser.
Korruption är ingen ny företeelse i Kambodja, lika lite som i något annat land. Den fanns långt innan biståndet var påtänkt. Korruption kommer i många olika former och finns på olika nivåer i samhället. Korruptionen bygger på informella, oskrivna regler och traditioner, och blir sällan ett uppmärksammat problem förrän dessa regler kommer i konflikt med samhällets formella regler och lagar.
Ett stort inflöde av biståndsmedel påverkar korruptionen och dess effekter på många sätt. Kambodja är ett intressant exempel eftersom traditionellt bistånd till landet var nästintill obefintligt före 1990; det finns alltså ett tydligt före och efter.
Ineffektivitet och biståndsberoende
Under 25 år har nu biståndet varit en viktig inkomstkälla för den kambodjanska staten och för inhemska institutioner och civilsamhällesorganisationer. Biståndet har uttryckligen haft som syfte att bidra till god samhällsstyrning, och Kambodjas statsförvaltning har under denna tid genomgått en viss effektivisering. Moderna institutioner, exempelvis inom finansiell styrning, revision och handel, finns nu etablerade. Biståndet har haft en roll i denna utveckling, men har inte lyckats bidra till att etablerade institutioner också blir öppna och demokratiska. Detta beror främst på ineffektivitet i biståndets utformning och bristande förståelse för maktrelationerna i det kambodjanska samhället, där personliga relationer spelar stor roll i fördelningen av makt och resurser.
Det traditionella biståndets ineffektivitet beror bland annat på bristande anpassning till lokala behov och till samhällsstrukturen i sin helhet, och att det skapas felaktiga incitament när arbete för utländska biståndsgivare är mer lönsamt än att arbeta för staten. En annan viktig orsak är att det bland givare råder stark tveksamhet inför att använda de inhemska systemen för genomförande av biståndsinsatser. Eftersom risken för korruption (helt riktigt) uppfattas som stor bygger biståndsgivare istället upp egna, parallella system och bidrar därför inte till hållbar kapacitetsutveckling av de inhemska systemen. Ännu en orsak är de många olika formerna för redovisning av bistånd, utanför landets budgetsystem, som bidrar till bristande transparens kring finansieringen av landets utveckling. Biståndet är den minst transparenta och mest oförutsägbara resursen för utvecklingsfinansiering.
Det är också viktigt att förstå att det långvariga inflödet av biståndsmedel i Kambodja har skapat ett biståndsberoende hos såväl statliga som civila aktörer. Detta biståndsberoende påverkar i sin tur aktörers incitament och beteenden, eftersom utländsk finansiering blivit en målsättning för många av dem.
Satsa på analys!
Problemen skulle kunna åtgärdas om biståndsgivare utformade program och insatser i enlighet med den så kallade Parisdeklarationen om biståndseffektivitet som antogs 2005, men som tyvärr tycks ha glömts bort av de flesta idag. Tvärtom ser biståndsgivarna främst till sina egna kortsiktiga intressen av att kunna redovisa hur just deras bidrag har kommit till nytta. Kortsiktigheten gör att det inte satsas tillräckligt på analys av riskerna för korruption i mottagarländer, och att biståndet därmed inte heller kan utformas för att undvika dessa.
Biståndet orsakar inte korruptionen i Kambodja, men många hävdar att det är en bidragande faktor, främst genom att biståndet stärker den maktstruktur som byggts upp kring premiärminister Hun Sen. Om detta handlar boken Hun Sen’s Cambodia av Sebastian Strangio. Strangio menar att det har etablerats två ekonomiska system; ett för att visa ”resultat” för biståndsgivare och ett annat för att upprätthålla makteliten och det komplicerade nätverk av personliga maktrelationer som återfinns på alla nivåer i samhället. Biståndet har bidragit till en del påtagliga resultat, speciellt inom utbildning och hälsovård, men samtidigt har Hun Sen varit oerhört skicklig i att använda det biståndsfinansierade systemet för att stärka sin egen makt.
”Det räcker inte att kontrollera pengarna”
Trots alla utmaningar finns dock möjligheter för biståndet att bidra till bekämpning av korruption i Kambodja. Vissa institutioner, såsom de kambodjanska motsvarigheterna till Riksrevisionen och Statistiska Centralbyrån, skulle exempelvis kunna utvecklas i en transparent och demokratisk riktning oberoende av systemet i övrigt, eftersom det på dessa områden finns en internationellt överenskommen standard. Decentraliseringsreformen har uppenbart lett till en hel del goda resultat och är ett exempel på en reform som initierats av biståndet, men som integrerats i och tillåtits påverka den inhemska strukturen. Det är också enligt många den reform som mest framgångsrikt har förändrat Kambodja i demokratisk riktning. Reformer av exempelvis skattesystem och upphandlingsprocedurer kan vara mer kontroversiella, men under förutsättning att reformerna genomförs med ökad transparens som en primär målsättning bör även de kunna stödjas av biståndsinsatser.
Slutsatsen är att biståndet måste bli mer samordnat och effektivt, och att det måste anpassas efter hur korruptionen ser ut i varje enskilt land och situation. Det räcker inte att kontrollera pengarna. Viktigare är att förstå maktstrukturen och hur biståndet påverkar incitamenten hos olika aktörer. Det finns inga biståndsprojekt som kan genomföras oberoende av kontext eller inhemska strukturer, speciellt inte inom institutionsutveckling.
Karl-Anders Larsson
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se