Är biståndet inne i en återvändsgränd?

Vad är viktigast med det svenska biståndet: att det gynnar de fattiga så deras villkor förbättras eller att det är styrt på ett tydligt sätt? Alltför ofta har politiker och biståndsbyråkrater agerat som om dessa prioriteringar är förenliga. Sanningen är dock att det är de inte och när man läser den nyligen offentliggjorda biståndsplattformen slås man av hur svårt det är att hitta nya spår.

I stället för att bara reagera på vad OECD och Statskontoret sagt i sin kritik av det svenska biståndet som tycks vara fallet med plattformen borde denna ha utformats med ett bredare syfte. Som Bertil Odén (5/2) påpekade i sin kommentar utelämnar dokumentet hänsyn som är minst lika viktiga som styrningen. Inte minst gäller detta hur det svenska biståndet ska förhålla sig till principerna om partnerskap och mottagarens ”ägande” av biståndet.

Styrning med hjälp av en väl formulerad målhierarki har väldigt lite att göra med utfall. Det är en myt som bekräftats om och om igen. Studier och utvärderingar må ha gjort resultatredovisning tydligare men logframe och liknande metoder har inte gjort resultaten bättre. Som Parisdeklarationen och efterföljande överenskommelser i samma anda understryker måste biståndet anpassas till landkontexten.

Detta kräver flexibilitet och kreativitet i både formulering och uppföljning. Till många svenska biståndsadministratörers heder så beter de sig på detta sätt. På plats i ett mottagarland inser de begränsningarna i det superrationella men samtidigt inskränkta perspektivet på hur man förväntas förvalta biståndet. De gör det rätta genom att använda sunt förnuft samtidigt som de förstås ifrågasätter styrningsmekanismerna.

Det blir inte bättre av att man försöker följa reglerna. Den politiska och praktiska verkligheten i mottagarlandet är för komplicerad för att passas in i matriser eller mätas gentemot godtyckliga indikatorer.

Så både ur ett biståndsfunktionellt och ett mottagarperspektiv ter sig principen om en starkare styrning via bättre målformulering som en återvändsgränd.

En biståndsplattform tillskapad som ett svenskt smörgåsbord vore en lämpligare utformning. Ställ rätterna på bordet. Låt gästerna veta vad som står på menyn men tvinga dem inte att nödvändigtvis följa kockens anvisningar till punkt och pricka hur man ska äta sig igenom alla rätterna. Låt gästerna lämna bordet med känslan att de blev mätta på vad de valde. Det är vad ägarskap och partnerskap handlar om.

Trots retoriken har mottagarens valfrihet knappast blivit större på senare tid. Förenade i OECD som en kartell har givarna skapat regler för biståndets genomförande och utvärdering som reducerar möjligheten för meningsfullt ägarskap och partnerskap. Överdriven tro på styrning är bara edtt exempel.

Ett annat är givargemenskapens ovilja att ifrågasätta den nu över femtio år gamla principen om att bistånd i första hand rör sig om överföring av penningar från en regering till en annan. Den fungerade under biståndets första decennier när statens roll som styrningsinstrument var oomtvistlig.

Sedan 80-talet har dock den ekonomiska och politiska verkligheten förändrats mot ett större marknadsberoende och därför större konkurrens, något som bidragit till att staten t.ex. i Afrika avsevärt försvagats. Inte minst har denna förändring lett till ökad korruption och minskad disciplin på offentliga institutioner.

Utfallet av det officiella statliga biståndet tenderar därför att hamna ännu längre ifrån de utsatta målen och bli ett konstant föremål för näsvis granskning som skapar ömsesidig misstro bland givare och mottagare. Mot denna bakgrund är det inte så konstigt att allt fler, inte minst på den afrikanska sidan vill, om inte göra sig av med, under alla omständigheter minska beroendet av bistånd.

Via kontakter med de nya givarländerna i Asien och Mellanöstern lär sig mottagarländerna också att utveckling kan komma till stånd med andra medel än statligt bistånd. Lån och investeringar spelar en allt större roll i Afrika. Så gör nya biståndsformer som icke-statliga partnerskap och fondmekanismer som gynnar befolkningen och inte bara dem vid makten.

Dessa är alla exempel på vad som borde göras i Parisdeklarationens anda: ge större makt till mottagarna att välja men inskränk inte rätten bara till regeringarna!

Biståndets vänner och de politiker som bestämmer måste verkligen ta sig tid att närmare tänka igenom hur det kan ledas ur sin återvändsgränd. Detta går inte att genomföra över en natt men måste markeras med steg i rätt riktning.

En sådan markering måste ske genom att regering och riksdag frigör sig från det ingrodda synsättet på bistånd som redan skett i Holland och Kanada. Sverige behöver inte i alla avseende följa deras väg men bör framhäva initativ som ökar valfriheten på mottagarsidan och samarbetet över gränserna utanför de statliga ramerna.

För att stärka ägarskapet kan man inrätta utvecklingsfonder, t.ex. för att stärka lokalstyre, där medel inte styrs av centralregeringens ofta egenmäktiga beslut utan av de lokala organens egna prioriteringar och förmåga att tillgodogöra sig pengar för utvecklingsprojekt på denna nivå. Dessa fonder måste ha status som offentliga institutioner men för att stärka deras förvaltning måste de också ha en självständig ställning visavi politikerkåren. En modell, som redan prövats är att styrelsen för dessa fonder, förutom statlig representation, innehåller företrädare för civil-samhället och de som tillhandahåller kapitalresurser som t.ex. givarna.

För att stärka partnerskapet är det viktigt att engagera folk och institutioner utanför regeringen. Samarbetet regeringar emellan bör gradvis reduceras till förmån för ömsesidigt arbete, t.ex. mellan enskilda organisationer eller organ som har till syfte att stärka offentliga institutioner i mottagarländerna. Ett bra exempel på detta är svenska kommuners partnerskap med motsvarande institutioner på andra håll i världen som bedrivs via deras internationella centrum för lokal demokrati. Detta styrs inte av abstrakta målformuleringar utan av praktiska och handfasta initiativ med syfte att stärka folklig makt och dess inflytande på gräsrotsnivån.

Mottagarna saknar röst i den svenska biståndsdebatten. De har inget eget remisssvar. För att ändra biståndsinriktningen är vi tyvärr trots allt tal om ägarskap och partnerskap beroende av våra egna omdömen. De är förstås i första hand blågula men med tanke på den erfarenhet av biståndet som ändå finns i Sverige borde det kunna gå att höja blicken lite högre över horisonten. Det vore trots allt enbart en ansträngning inom ramen för redan gjorda överenskommelser.

Göran Hydén

Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.

Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se