För att biståndet ska bli effektivt krävs det att givarna väljer och prioriterar vad de vill satsa på. Både Sverige och Norge har under det senaste decenniet försökt minska antalet länder som får deras bistånd. Nu verkar det dock gå åt andra hållet. Snabba politiska förändringar riskerar att göra biståndet urvattnat, skriver forskaren Rune Jansen Hagen.
Lite förenklat kan man säga att tanken bakom de globala målen för hållbar utveckling (Agenda 2030) är ”en för alla, alla för allt”. Målen gäller i alla världens länder – och alla länder har ansvar för genomförandet, såväl utomlands som hemma. Men de flesta av oss vet nog att när alla har ansvar har ingen det. Det kanske är därför som både den norska och den svenska regeringen försöker avgränsa sig:
”Ingen kan göra allt, men var och en kan göra sin del” (Norges statusrapport för Agenda 2030, One year closer)
“Sverige kan och ska inte göra allt överallt” (Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd)
Tidigare försök att avgränsa sig geografiskt – och bara ge bistånd till vissa länder – ger grund för oro nu när biståndspolitiken ska anpassas efter Agenda 2030. Min prognos är att både norskt och svenskt bistånd kommer att spridas tunt – både geografiskt och tematiskt. Och konsekvensen blir troligen minskad biståndseffektivitet.
Prognosen bygger på den forskning jag gjort om fokuserat bistånd. Både Norge och Sverige har haft en stor spridning av biståndet, om man jämför med de andra rika länderna i OECD:s biståndskommitté DAC. I såväl Norge som Sverige har den geografiska spridningen av biståndet varit det största problemet och det är därför positivt att de båda länderna har försökt ha mer fokus i biståndet under senare år. Men försöken blev kortlivade.
Kortvariga försök att få mer fokus
Resultaten av den svenska politiken för ett mer fokuserat bistånd från 2007 syns tydligt i de data som jag tittat på (fram till 2013). Men de syns bara under två år, nämligen 2008-2009. Ett ökat fokus syns både om man tittar på större insatser och om man utesluter ideella organisationer. Det syns även om man inte använder mina statistiska mål för biståndsspridning, utan i stället tittar på andelen bistånd som gick till de så kallade fokusländerna.
Den norska politiken för att koncentrera biståndet lanserades i förslaget till statsbudgeten 2015. Den ser ut att bygga på Sveriges modell med två huvudkategorier av partners, länder i utveckling och ”sårbara strater”. Den norska regeringens förslag var dock betydligt mer ambitiöst än det svenska. Norge skulle ha 12 huvudsakliga samarbetsländer, medan Sverige bara tog sikte på att komma ner till 33 stycken.
Jag tror inte det var den höga ambitionsnivån som satte stopp för den norska reformen, men insatsen ebbade i alla fall ut lika snabbt som i Sverige. I det nya policydokumentet för 2016-2017 avvecklas i praktiken den geografiska koncentreringen av det norska biståndet. Orsaken är intressant att läsa: ”Den nuvarande indelningen av norska fokusländer i sex utsatta stater och sex utvecklingsländer verkar inte längre vara den mest lämpliga. Internationellt talas det nu om ’sårbarhet’ snarare än ’sårbara stater’.”
Den norska regeringen ändrar alltså en tydlig politik på grund av en förändring i den internationella biståndsdiskursen. Nu föreslår regeringen i stället tre huvudkategorier för partnerländer:
1. Land för långsiktigt samarbete
2. Land i direkt eller indirekt konflikt
3. Land där insatser för globala gemensamma utmaningar har särskilt stor betydelse
Reglerad migration ligger bakom förändringen
Vid första anblick ser det här ut som små förändringar, men undersöker man det närmare ser man att det inte är så. Minst hälften av utmaningarna i kategori 3 gäller sådant som inte är globalt och knappt ens utvecklingsrelaterat. Nämligen säkerhet och stabilitet i nordvästra Afrika och på västra Balkan, alltså problem som knyter an till migrationsströmmarna över Medelhavet. Även den nya kategori 2 visar sig ha migrationsproblematiken som en tydlig motivation.
Nu finns det inte längre några explicita riktlinjer för vilka länder som ska prioriteras inom norskt bistånd. Vi får bara några exempel på länder inom varje kategori. Drygt två år efter den nya strategin om fokus på några få länder har den alltså redan gått i graven. Vi kan inte förvänta oss att de senaste årens försiktiga minskning av antalet mottagare kommer att fortsätta. Även om regeringen fortfarande erkänner utgångspunkten i den nya policyn: ”En tydlig geografisk koncentrering av det bilaterala biståndet är viktigt för att vi ska uppnå bästa möjliga resultat. Vi kan inte sprida oss för brett”.
Jag tror att det finns en viktig anledning till att den norska regeringen snabbt bytte kurs och att det nuvarande biståndspolitiska ramverket i Sverige nästan inte berör ämnet biståndskoncentrering. Nämligen brist på institutionalisering. Det svenska initiativet bestod av ett smörgåsbord av olika indikatorer som kunde användas för att välja fokusland, utan någon form av prioritering. Den norska regeringen satte inte heller någon fast ram, utan listade sju kriterier som alltså inte nämns längre.
Biståndet är känsligt för politiska förändringar
Biståndet har särdrag som gör att det utsätts för snabba politiska förändringar med dåliga underlag. För det första är biståndet till för personer i andra länder. Det innebär att det inte finns samma kanaler för återkoppling till beslutsfattarna som när de bestämmer om offentliga satsningar inom landet. Det gör att kvaliteten på besluten blir sämre och de intressenter som inte nödvändigtvis har mottagarnas bästa på sin agenda får ökat spelrum.
För det andra är minskad fattigdom i världen (biståndets främsta normativa grund) ett kollektivt mål. Det ger incitament att överlåta kostnaderna för att nå målet till andra – med konsekvenser som att det blir mindre sannolikt att beslutsfattarna avkrävs ansvar för resultaten. Båda biståndets särdrag bidrar till att givarländernas egna intressen spelar stor roll när resurserna fördelas. De gör också biståndet mottagligt för både internationella politiska förändringar och enskilda regeringars reformer – utifrån deras egna idéer och behov. Över tid leder det här till en tematisk och geografisk spridning som gör att effekterna av biståndet blir svagare. Dessutom leder det till att givarnas prioriteringar får styra mer, medan mottagarnas får styra mindre.
Om biståndet ska kunna bidra så effektivt som möjligt till Agenda 2030 måste det skyddas från vardagspolitikens negativa inflytande. Det kan göras genom att skapa ett internationellt ramverk som ger beslutsfattarna ett tydligt mandat – och därmed ansvar – att driva en så effektiv biståndspolitik som möjligt. Det finns modeller för regelstyrt bistånd, till exempel i International Development Association och Millennium Challenge Corporation. Det är dags att utreda hur en skandinavisk variant skulle kunna se ut. Sverige, som fortfarande tycks lägga stor vikt vid Parisagendan om ett effektivt bistånd från 2005, får gärna ta rollen som föregångsland igen. Vi varken kan eller bör göra allt, överallt.
Rune Jansen Hagen
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se