Offentliga kontor i Rosario i Filippinerna.

Att stödja länders offentliga institutioner kan vara en viktig väg till utveckling, skriver debattörerna. Här är några offentliga kontor i Rosario i Filippinerna. Foto: Ramon FVelasquez (CC-3.0)

Biståndsdebatten

Våga satsa bistånd på att stärka institutioner

Att stärka låginkomstländers kunskapsnivå inom både privata och offentliga institutioner är ett viktigt sätt att skapa utveckling. Trots det har den typen av bistånd fått ett allt mindre utrymme. Nu måste vi våga satsa på kapacitets- och institutionsbyggande – även om det är svårt, skriver biståndsexperterna Bertil Odén och Lennart Wohlgemuth.

För att driva den offentliga förvaltningen inom till exempel hälsovård, skattesystem och rättsväsende krävs att man utvecklar de kunskaper som finns i landet i fråga. Biståndet kan lämna stöd till denna ofta komplicerade och tidskrävande process som innebär kunskapslyft men också ett stort mått av förändrade attityder. Stödet lämnas i form av expertstöd, utbildningssatsningar och samarbete mellan motsvarande institutioner i mottagarlandet och i Sverige.

I slutet av september organiserade Sida, i samarbete med Expertgruppen för biståndsanalys och Föreningen för Utvecklingsfrågor, ett seminarium med titeln Capacity and Ownership – New Ways of Working. Det gav en relativt god översikt av de erfarenheter som gjorts under en lång tids utvecklingssamarbete och rekommendationer från olika håll om hur verksamheten på detta område skulle kunna effektiviseras.

Seminariet var också ett tecken på att frågan om kapacitets- och institutionsbyggande är på väg tillbaka på biståndsagendan, efter en tid av marginalisering. Statistiken visar att andelen bistånd som använts i det direkta samarbetet med samarbetsländernas regeringar har minskat och inom detta krympande samarbete har stödet till reformer och kapacitetsförstärkning av offentliga institutioner minskat sin andel. Därigenom har en av de viktigaste komponenterna i traditionellt bilateralt svenskt utvecklingssamarbete fått allt mindre utrymme.

Men nu verkar det alltså som om tänkandet har vänt och att förbättrad kapacitet och starkare institutioner åter blir viktiga komponenter i utvecklingssamarbetet igen.

Ny strategi med kapacitetsutveckling i fokus

Den av regeringen nyligen antagna Strategi för kapacitetsutveckling, partnerskap och metoder som stöder Agenda 2030 för hållbar utveckling anger att Sidas verksamhet på detta område ska bidra till följande mål:
1. Kapacitetsutveckling
2. Samverkan och partnerskap
3. Innovativa metoder och arbetsformer för utvecklingssamarbete
4. En bred svensk resursbas.

Seminariet försåg deltagarna med en lång rad råd och erfarenheter. De var väl inte precis nya, men många tål att upprepas/återuppväckas, såsom:

  • Bygg på och utveckla den redan existerande kunskap och kapacitet som finns hos samarbetsparten. Ha ett långsiktigt perspektiv, vilket krävs bland annat för att bygga upp den ömsesidiga tillit som är nödvändig.
  • Det är nödvändigt att förstå den kontext samarbetet ska äga rum i. Vilka driver på policyreformer och vilka är emot? Identifiera beroendelänkar mellan de olika aktörerna.
  • Samarbetsparten måste äga processen och vara med att utforma verksamheten för att få en bestående effekt. Visionen behöver vara gemensam.
  • Låt arbetssättet vara flexibelt och gör förändringar under resans gång. Se till att uppföljningsarbetet ingår från början.
  • Om genomförandet inkluderar några snabbt vunna framgångar ökas motivationen i genomförandet.

Från en pågående studie från Expertgruppen för biståndsanalys rapporterades bland annat att egenintressen i flera länder tar allt större plats i biståndspolitiken. Flera medlemsländer i EU blir alltmer oense om och mindre intresserade av att anpassa sig till någon överripande EU-linje.

Viktigt att stärka den svenska resursbasen

Ett problem för närvarande är att biståndsmyndigheten Sida inte har kapacitet att vara tillräckligt involverad i dessa processer. Därför är betoningen i den nya strategin på att förstärka den svenska resursbasen på detta område så viktig.

De svenska aktörerna från offentliga myndigheter, näringsliv och civilsamhällets organisationer vill ha stabila förutsättningar för att samarbetet ska flyta smidigt. Den komponenten har kraftigt försvagats under senare år. Miljön i vilket man arbetar är osäkrare, och utrymmet för verksamheten krymper. Det beror på att auktoritära regimer i allt fler länder inför omfattande begränsningar, och att en del organisationer även i sina hemländer möts av mindre förståelse och minskat finansiellt stöd.

Det påpekades också att det är också skillnad mellan offentliga myndigheter som bidrar till att bygga upp ”opolitiska” institutioner i form av statliga eller lokala myndigheter och civila samhällsaktörer som arbetar med värdefrågor. Värdefrågorna kräver politiska reformer, som auktoritära politiska och militära ledare uppfattar som hot mot deras maktposition. Den lokala samarbetspartnern är den som känner till detta bäst. Den känner också till vilka normer som man utmanar med sina krav på reformer. Den svenska parten har ofta en mindre tydlig bild av detta och bör därför lyssna mer på den lokala.

Stora behov – liten förmåga

En faktor som bromsar ökat fokus på direkt bilateralt stöd till regeringsprojekt, inklusive offentliga myndigheter, är den under senare åren minskade tilliten mellan utvecklingssamarbetets parter. Till detta bidrar bland annat korruptionsskandaler eller andra oegentligheter som kommer i dagen. Men också mottagarnas irritation över att biståndet villkoras till önskemål/krav på policyförändringar.

Detta har bland annat resulterat i att Sida i ökad utsträckning delegerar ansvaret för insatserna till FN-organ och andra internationella organisationer.

En bieffekt blir då att förvaltningskostnaden för verksamheten flerdubblas, eftersom förutom kostnader för Sidas administration tillkommer den internationella organisationens. Den är vanligen väsentligt högre, men ser i redovisningen ut som betalning för den egentliga verksamheten. Finansdepartementet måste övertygas om att Sidas egen kapacitet måste hålla jämna steg med biståndsbudgetens storlek.

Sköra stater blir allt vanligare bland de svenska samarbetsländerna. Samtidigt är det uppenbart att i just dessa länder är (åter)uppbyggnaden av offentliga institutioners kompetens och kapacitet en grundbult för att få igång en rimlig utveckling igen. Detta trots att förutsättningarna är dåliga.

Fortfarande gäller den gamla tesen att behovet av bistånd är störst i de länder som har sämst förmåga att hantera det effektivt. Samarbete med sköra stater är ofta högriskoperationer. Detta är något som Utrikesdepartementet och Sida måste kunna förklara för politiker och allmänhet, liksom varför det är viktigt att fortsätta samarbetet med sådana länder.