Klimatbiståndet har möjlighet att samtidigt minska klimateffekter och bekämpa fattigdom. Men för att säkra de dubbla effekterna krävs mer och bättre utvärderingar av biståndsinsatserna. Det skriver fem forskare som idag publicerar en rapport om klimatbiståndets effekter för Expertgruppen för Biståndsanalys.
Klimatförändringarna utgör en av mänsklighetens största utmaningar och vi har bara börjat hantera dem. Forskningen pekar på att klimatförändringarnas effekter kommer att drabba fattiga människor i utvecklingsländer särskilt negativt.
Det handlar bland annat om minskande skördar till följd av temperaturökningar eller översvämningar på grund av höjda vattennivåer och extrema väderfenomen. Samtidigt finns förväntningar på att utsläppen av växthusgaser kan minska på ett kostnadseffektivt sätt, exempelvis genom minskad avskogning och förbättrade spisar. Det är därför inte förvånande att klimatrelaterade biståndsinsatser ökar som andel av internationellt utvecklingssamarbete – 2013 uppgick det till 15 procent av det globala bilaterala biståndet och i enlighet med FN:s nya hållbarhetsmål ska det samlade klimatbiståndet uppgå till 100 miljarder amerikanska dollar årligen från och med 2020.
Även inom svenskt bistånd har klimatrelaterade insatser blivit allt viktigare, särskilt inom ramen för den ”gröna sektorn” (jord- och skogsbruk). Tyvärr har klimatinsatserna ökat på bekostnad av det generella miljöbiståndet. Det betyder att klimatbiståndet inte är additionellt. Det gör att vi måste ställa höga krav på att klimatbistånd faktiskt också minskar fattigdom och utsatthet samtidigt som det sker med hänsyn till miljön.
Klimatbistånd – bra bistånd eller minskning av växthusgaser på fattigas bekostnad?
Den dubbla målsättningen att motverka klimateffekterna och minska fattigdomen ökar kraven på noggrann planering och genomförande av biståndsprojekt. De dubbla målen ställer också högre krav på utvärderingar av projekt. I en rapport till Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) som presenteras idag dokumenterar vi vad man faktiskt känner till om de mångfacetterade effekterna av klimatinterventioner i två sektorer – skogsskötsel och energi. Skogsskötsel, eftersom det är en sektor med kontroverser vad gäller de lokala effekterna på hushållens inkomstmöjligheter när skog skyddas för att minska utsläppen av växthusgaser, och hushållsenergiprojekt för att det funnits stora förväntningar på en tredubbel vinst från elektrifiering av landsbygden och användningen av bättre spisar med positiva effekter på det globala klimatet, den regionala miljön och hushållens hälsotillstånd. För vår analys använde vi oss av en systematisk litteraturöversikt av utvärderingar av skogsskötsel- och hushållsenergiprojekt.
Vi fann bara 22 publicerade utvärderingar av skogsskötselprojekt avsedda att hantera klimateffekter och som innehöll evidens rörande de lokala effekterna av projektet. Vidare berörde de endast ett dussin länder. De visade bland annat att betalning för ekosystemtjänster, så som subventioner för att bevara skog, ofta ökar skogstäcket och hushållens inkomster bland dem som deltar. Avskogning minskas också effektivt av skogsskyddsområden. Lokalt deltagande i framtagandet av regler och institutioner som är avsedda att skydda skogen leder ofta till bättre resultat både för kvaliteten på skogen och för hushållens välfärd.
Vi fann nästan 100 utvärderingar av insatser ämnade att förändra hushållens energianvändning, inte minst i Kina och Indien. Dessa insatser fokuserar främst på förbättrade spisar, men också elektrifiering av landsbygden och ökad användning av andra förnyelsebara energikällor med målsättningen att förbättra luftkvaliteten inomhus och hälsan, framförallt hos barn. Vad gäller förbättrade spisar för biobränsle är resultaten blandade medan det finns mer konkreta bevis på att elektrifiering av landsbygden faktiskt levererar både hälso- och välfärdsvinster.
Vi saknar kunskap om klimatbiståndets effekter
Litteraturöversikterna påvisade en olycklig brist på länkar mellan vad som utvärderats av forskare och de projekt, program och den politik som genomförs i de berörda länderna. Brister finns i olika dimensioner – de insatser som genomförs är inte väl representerade bland dem som analyseras, de eftersträvade effekterna av insatserna är inte de som analyseras, och de geografiska områden som utvärderingarna fokuserar på utgör inte en bra representation av de platser där insatserna genomförs.
Lovande initiativ för att utvärdera klimatinsatser
Det finns dock tecken på förändring och genom att inkludera utvärderingar parallellt med själva interventionen minskas denna skillnad. Till exempel har den norska biståndsmyndigheten Norad byggt in utvärderingar i utformningen av sin biståndsportfölj. Även Sverige skulle kunna använda sin finansiering för att säkerställa att incitamenten för projektpersonal och forskare är sådana att vi inte bara lär oss huruvida insatserna bidrar, både till minskade växthusgasutsläpp och ökad välfärd för lokalbefolkningen, utan även hur detta sker, för vem och under vilka förutsättningar.
Utvärdering av klimatbistånd måste reformeras
Vi stödjer kraven på att biståndsinsatser måste kombineras med studier av hög kvalitet så att vi kan ”veta” innan vi ”gör”. Specifikt har vi följande skarpa förslag:
- Fler utvärderingar måste göras där klimatbiståndet till dessa sektorer är störst. Detta är inte fallet nu. Vi fann många utvärderingar av förbättrade spisar från Kina, men få i Afrika.
- Eftersom de slutgiltiga effekterna av skogs- och energiprojekt på miljön och fattigdom beror på hur deltagarna väljs ut och även på hur de som inte deltar påverkas, är det viktigt att inkludera forskare i utformning och utvärdering.
- Eftersom klimatbistånd har dubbla målsättningar så måste utvärderingsteamen ha kompetens i att både uppskatta klimateffekten och välfärdseffekten. För tillfället är det väldigt få av studierna som rör skogs- och energiprojekt som tar socio-ekonomiska, miljö- eller hälsoeffekter i beaktande i samma utvärderingsansats, vilket gör det svårt att analysera synergier och avvägningar mellan de olika målen. Denna svaghet bör åtgärdas när utvärderingar designas och köps upp.
Vi hävdar inte att det vare sig är enkelt eller billigt att följa våra rekommendationer. Tvärtom skulle de sammantaget kräva flervetenskapliga utvärderingsteam som genomför utförliga och ofta dyra studier över långa tidsperioder. Tyvärr är det svårt för biståndsgivare och implementerande myndigheter att genomföra det. Men givet hur mycket som står på spel, både i termer av kortsiktig fattigdomsminskning och långsiktiga klimatimplikationer så uppmanar vi biståndsgivare, ansvariga myndigheter, forskare och utvärderare att alla ta sig an dessa utmaningar. Vår slutliga rekommendation är därför att stärka inhemsk kapacitet i de mottagande länderna och att lokala, oberoende forskningsinstitut får mandatet, och de nödvändiga resurserna, att uppfylla denna viktiga roll.
Subhrendu K. Pattanayak
Eskil Mattsson
Erin Sills
Gunnar Köhlin
Madelene Ostwald
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se