Utvecklingsländer har sedan 2009 lovats finansiering och ökat nationellt självbestämmande över klimatprojekt. Men klimatfondernas strikta krav på kontroll och styrning gör det svårt för många länder att få direkt tillgång till projektstöd. Klimatfonderna behöver bli mer flexibla och lyfta blicken från kortsiktiga projektcykler till mer långsiktiga mål om hållbara klimatåtgärder, skriver Annie Sturesson, tidigare teknisk expert vid finansdepartementet i Uganda.
På FN:s klimatkonferens i Köpenhamn 2009 åtog sig höginkomstländerna att från och med 2020 årligen bidra med totalt 100 miljarder US-dollar till klimatåtgärder i utvecklingsländer via globala klimatfonder. Utvecklingsländerna lovades dessutom ett ökat direkt inflytande över hur klimatåtgärderna ska utformas och genomföras i linje med nationella prioriteringar – så kallat nationellt ägarskap.
Ett av de utvecklingsländer som fortfarande väntar på ökat inflytande över klimatfinansieringen är Uganda. Som teknisk rådgivare vid finansdepartementet stödde jag departementets arbete med att mobilisera finansiering från klimatfonder. Trots sina innovativa ambitioner står klimatfonderna inför traditionella biståndsutmaningar, inte minst vad gäller balansen mellan krav på resultat och kontroll och mål om ökat nationellt ägarskap och biståndseffektivitet.
Direktfinansiering – effektivt men sällsynt
Nationellt ägarskap är en grundprincip för biståndseffektivitet. I praktiken har det dock varit svårt för många biståndsaktörer, inte minst klimatfonderna, att respektera denna princip. Globala miljöfonden (GEF), som etablerades 1991, hade som utgångspunkt att förmedla allt projektstöd till utvecklingsländer genom multilaterala organisationer såsom FN:s utvecklingsprogram, UNDP. Med UNDP som mellanhand och ansvarig för finansiell styrning och projektkoordinering begränsades utvecklingsländernas inflytande över utformning och genomförande av klimatåtgärderna.
Adaptionsfonden för klimatanpassning (AF) lanserades 2009 som ett mer innovativt finansieringsinstrument. I syfte att minska projektkostnaderna och att stärka det nationella ägarskapet introducerade fonden så kallad ”direkt tillgång” till projektfinansiering för nationella aktörer. Det innebär att en myndighet i ett utvecklingsland kan få tillgång till projektfinansiering utan en multilateral organisation som mellanhand. Upplägget har kopierats av Gröna klimatfonden (GCF) som väntas bli den främsta kanalen för klimatfinansiering. Möjligheten till direktfinansiering välkomnades av många utvecklingsländer, men få har än så länge kunnat dra nytta av den.
Ugandas process för att få direktfinansiering från GCF och AF inleddes 2014-2015. Processen bestod av en omfattande kontroll av nationella institutioners finansiella system, hantering av finansiella, miljömässiga och sociala risker samt system för insyn. För Uganda, i likhet med många andra länder, krävdes det kostsamma reformer för att försöka anpassa nationella system till internationella standarder. AF:s strikta krav har dock ifrågasatts alltmer. En studie av klimatforskningsinstitutet WRI visar att det för flertalet utvecklingsländer inte lönar sig att försöka nå upp till kraven för direktfinansiering. Istället rekommenderas länderna att fortsätta förlita sig på UNDP och andra mellanhänder.
Ägarskap bygger kapacitet
Ugandas utdragna process med AF visar på utmaningen i att kombinera nationellt ägarskap och internationella standarder. Huvudansvaret för att stärka system och institutioner ligger på staten, men även biståndsgivare har en roll att spela. För om givare fortsätter att använda mellanhänder för att genomföra klimatprojekt, hur ska då de nationella systemen kunna stärkas? Biståndsgivare och klimatfonder behöver vara redo att kompromissa mer vad gäller kontroll och styrning och lyfta blicken från kortsiktiga projektcykler till mer långsiktiga mål om institutionsbyggande och hållbara klimatåtgärder.
Flera studier rekommenderar att klimatfonderna tillämpar ett mer flexibelt arbetssätt med realistiska miniminivåer som nationella institutioner behöver nå upp till. Fonderna anses även kunna dra lärdomar om flexibla arbetssätt från Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria som delar upp ansvaret för projekt mellan nationella aktörer och internationella organisationer. Stort fokus läggs vid institutioners specifika behov, och att bistå kapacitetsbyggande för att gradvis öka länders ansvar för att administrera och genomföra projekt.
Misstro mot givare försvårar klimatarbetet
För att administrera ett klimatprojekt tar organisationer som UNDP ut en avgift på 8,5 procent. Allt eftersom nationell kapacitet stärks och fler nationella institutioner godkänns för direkt finansiering så hamnar mellanhänderna i en sorts konkurrenssituation. På finansdepartementet i Uganda noterade jag en viss misstro gentemot UNDP som har i uppdrag att stödja nationellt kapacitetsbyggande samtidigt som organisationen är finansiellt beroende av uppdrag som projektadministratör för att hålla kontor rullande. Min kollega som var kontaktperson för AF på departementet ifrågasatte UNDP:s motiv:
”UNDP:s affärsmodell bygger på att våra institutioner har svag kapacitet. Det ligger inte i UNDP:s verkliga intresse att hjälpa och stärka våra institutioner till att kunna genomföra projekt på egen hand.”
Även om denna intressekonflikt inte skulle existera i praktiken så gör misstron mot UNDP och klimatfondernas arbetssätt att genomförandet av klimatåtgärderna försvåras.
Uganda och många andra utvecklingsländer blir allt mer otåliga. Klimatfondernas strikta internationella standarder sätter tröskeln högt för utökat nationellt ägarskap. För att klimatfonderna ska kunna leva upp till förväntningarna om ökat inflytande för nationella aktörer krävs mer flexibilitet och ökat fokus på långsiktigt kapacitetsbyggande. Det är också avgörande för mer långsiktiga och hållbara klimatåtgärder.
Annie Sturesson
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se