Trots givarländernas retoriska stöd för demokratiskt utveckling utgör det direkta demokratistödet endast 2 % av världens samlade bistånd. Samtidigt hindras mottagarländernas demokratiska processer av givarländernas optimistiska analyser och detaljerade krav inom andra områden. Biståndet kan bli bättre på att inkludera medborgare och andra demokratiska aktörer för att bidra till en förändring underifrån. Det menar Anna Lekvall, aktuell med den nya boken "Development first, democracy later?"
På en rak fråga så svarar nästan hela världens befolkning att de vill ha demokrati.
Detta gäller oavsett om den som tillfrågas är hindu, buddhist, muslim, kommer från Afrika eller Asien, är man eller kvinna, ung eller gammal. Stödet för demokrati är globalt. Det finns det opinionsundersökningar som visar.
Till och med FN-stadgan uttrycker tydligt betydelsen av demokrati. Samma gäller för FN:s Millenniedeklaration som menar att inga ansträngningar skall sparas för att främja demokrati. Likaså har många givarländer och internationella organisationer som mål att stödja demokrati med sitt bistånd och sin utvecklingspolitik.
Med andra ord – det saknas inte löften om stöd till demokrati. Detta gäller inte minst inom det internationella utvecklingssamarbetet där demokrati oftast framhålls som ett viktigt mål. Men när det kommer till praktiken visar det sig vara ett svårt mål att uppfylla. I det faktiska genomförandet av biståndet kommer demokratifrågorna ofta sist i kön.
I den nyutgivna boken Development First, Democracy Later? görs en kritisk analys av det traditionella biståndet från ett demokratiperspektiv. Resultatet är inte uppmuntrande. Trots givarländers tydliga ambitioner och försök att bidra till en demokratisk utveckling, är det på många sätt en nedslående bild som framträder.
Demokrati är i praktiken lågt prioriterat inom utvecklingssamarbetet. Idag går en ytterst liten del av det globala biståndet till rent så kallat demokratibistånd. Bara ca 2% av det samlade stödet går till att direkt stärka demokratiaktörer och processer. I den viktiga diskussion om vilka mål världen ska kraftsamla kring när FN:s millenniemål löper ut 2015, ser det inte ens ut som om demokratifrågorna kommer med. Detta trots att FN:s egen undersökning visar att ”honest and responsive government” hamnar i topp fem av prioriteringar när människor i 194 länder tillfrågats.
Men ett ännu större problem är kanske hur de stora biståndsresurserna inverkar på demokrati. Det handlar om det breda, klassiska samarbetet som ska främja utveckling, dvs bistånd till områden som hälsa, vägar och jordbruksutveckling. Områden som egentligen har liten direkt koppling till demokrati, men som i hög grad påverkar den politiska utvecklingen inom länder.
Kanalerna och metoderna för hur resurser tillförs ett fattigt land påverkar maktförhållanden – vissa stärks och andra försvagas. De aktörer som givarna samarbetar med får fördelar och de som inte får stöd försvagas. Utan en noggrann kalibrering av formerna för utvecklingssamarbete och hur det genomförs riskerar biståndet att försvaga demokratiska aktörer och processer, istället för att understödja dem.
Biståndet stärker den sittande makten och försvagar oppositionen
Det traditionella utvecklingssamarbetet kanaliserar omfattande resurser genom regeringar. Det är så principen om ”ägarskap” av biståndet har tolkats. Men ägarskap bör förstås vara folkligt ägarskap, inte en odemokratisk regim vars maktposition riskerar att förstärkas av biståndet. Steg mot ett bredare, mer inkluderande begrepp har tagits på policynivå – men i praktiken visar sig ägarskap ännu vara alltför begränsat oftast till en liten politisk elit tätt sammankopplad med den ekonomiska makten.
Analysen visar också att stora biståndsflöden genom staten tenderar att stärka den politiska kraft som har makten. Auktoritära och halvauktoritära regimer använder statliga medel, inklusive bistånd, för att stärka och behålla makten. 93% av sittande regeringar i hybridregimer har under de senaste tio åren återvunnit makten vid val.
Dessutom visar det sig att många biståndsformer undviker och marginaliserar politiska aktörer. Bistånd och lån som sträcker sig generationer framåt, så mycket som 40 år, är stöd som sällan diskuteras i landets parlament eller bland landets politiska partier.
I analysen framkommer att givare i hög grad styr politikens inriktning istället för att politiken utvecklas av inhemska politiska aktörer – inte minst oppositionspartier, och demokratiskt viktiga intressegrupper som fackföreningar, lärarförbund, lantbruksrörelser m.fl. Biståndet har kommit med alltmer specifika krav på utformningen av politiken, som t ex handelspolitik, arbetsrätt, miljöfrågor, markrättigheter, vilket gör att politiska partier och intressegrupper förlorar sin funktion. Att givare ska vara ens i närheten av den här graden av politisk inblandning är i allra högsta grad tveksamt. Ett långt mer neutralt förhållningssätt vore att understödja att politiken baseras på en demokratisk process.
Givare gör överoptimistiska analyser av demokratin
Biståndet ges sällan i välfungerande, demokratiska stater. Tvärtom måste biståndet fungera i de svåraste politiska miljöerna, som oftast är de fattigaste. Av de 50 länder som globalt får mest bistånd har 36 auktoritära eller hybridregimer (även kallade halvauktoritära). Det är denna verklighet som måste vara styrande när formerna för bistånd avgörs. Men så är ofta inte fallet.
Analysen visar att givare ofta överskattat graden av demokrati i mottagarländer. Överoptimistiska analyser har legat till grund för biståndsstrategier och former har valts som utgår ifrån att mottagarlandet befinner sig i en positiv demokratisk utveckling. Detta har avspeglats av allmänt formulerade demokratikriterier i många biståndsavtal. När sedan demokratiska bakslag uppstått har givare inte riktigt vetat hur de ska agera. Ibland har biståndet har stängts av ett tag, och sedan på igen, ibland har ingen reaktion skett. Agerandet har varit inkonsekvent, ytligt och har knappast bidragit till att stärka demokrati. Demokratiska brister är inga överraskningar, utan grundproblem som bör räknas in från början.
Ett positivt steg är att givare börjat göra mer fördjupade analyser kring den politiska miljö som utvecklingssamarbetet verkar inom. Detta beror tyvärr sällan på en uttalad ambition att stärka demokrati, utan på att givare börjat inse att den politiska miljön har negativ påverkan på utvecklingssamarbetets resultat. Dessa analyser har pekat på en rad problem kring den politiska dynamiken och dess påverkan på biståndets resultat, men studier visar att denna insikt ännu inte lett till genomgripande förändringar av utvecklingssamarbetet.
Framtidens biståndsformer bör stärka demokratin
Det må låta som näst intill hopplösa problem och givetvis finns svåra dilemman. Men det är uppenbart att det finns ett antal grundläggande frågor om biståndets påverkan på demokrati – likväl som den politiska miljöns inverkan på utveckling – som bör diskuteras och genomlysas. Och det finns tänkbara lösningar och nya förhållningsätt som kan vara vägar framåt.
Givare kan i högre grad föra en öppen dialog med mottagarlandets medborgare och ett bistånd som engagerar alla demokratiska aktörer och system i ett land. Ett bistånd som utformas av inhemska aktörer med högre grad av insyn och transparens. Det är också möjligt att utforma ett bistånd som bygger mer underifrån, jobbar med gräsrötterna, som bidrar till att sprida information och diskussion, och som ökar kostnaden för maktmissbruk.
Men det är inte enkelt. Politiska frågor är känsligt i samarbetet mellan länder. Den kanske viktigaste frågan är – klarar det breda utvecklingssamarbetet av att bli mer politiskt? Om inte, hur ser alternativen ut?
Givare har blivit alltmer medvetna om den politiska miljö biståndet verkar i och att demokratin gått i stå i många länder. Nu när framtidens biståndsformer utformas är det hög tid att det blir ett bistånd som tar demokrati på allvar, och som går hand i hand med ekonomisk och social utveckling.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se