FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE) har tagit fram en internationell definition av den hittills luddiga termen ”cirkulär migration”. Insikten att cirkulär migration kan ha positiva effekter för alla inblandade har funnits länge, men att bygga praktisk politik på ett flummigt koncept är svårt. Nu är det dags att åter fundera kring vilken roll cirkulär migration kan spela i den globala utvecklingen, skriver migrationsexperten Bernd Parusel.
Människor har i alla tider förflyttat sig för att förbättra sina levnadsvillkor. För den globala utvecklingen spelar det stor roll varifrån människor migrerar, hur många som förflyttar sig och var de tar sig. Om migration sker under ordnade former och migranters rättigheter tillgodoses kan migration ha positiva effekter både för ursprungsländerna, mottagarländerna och för migranterna själva.
I ursprungsländerna kan migration bidra till utveckling, inte minst genom pengar som migranter skickar hem (remitteringar) och genom nya erfarenheter och kunskaper som de delar med anhöriga och vänner i hemlandet. För mottagarländer kan migranter vara efterfrågad arbetskraft och föryngra befolkningen, och vid universitet och högskolor kan de stärka det internationella forskningssamarbetet. Sist men inte minst kan migration vara positiv för den enskilde individen – att få arbeta, studera eller forska i ett annat land ger ökade personliga utvecklingsmöjligheter.
Forskare och politiker har ibland argumenterat för att migrationens effekter på den mänskliga och ekonomiska utvecklingen blir som störst när migranter inte bara förflyttar sig från ett land till ett annat och stannar där, utan när de så småningom också återvänder hem eller flyttar vidare (för att sedan möjligtvis migrera igen). På så sätt begränsas förlusten av inhemsk arbetskraft i ursprungsländerna (”brain drain”) och pengar, kunskaper och kulturella erfarenheter överförs mellan olika världsdelar (”brain circulation”). Detta fenomen kallas ibland för ”cirkulär migration”.
Avsaknad av konkreta framsteg
För bara något år sedan var cirkulär migration en angelägen migrations- och utvecklingspolitisk fråga. I juli 2014 trädde lagändringar i kraft som bland annat gjorde det lättare för migranter att lämna Sverige och ändå behålla rätten att komma tillbaka. Cirkulär migration underlättades exempelvis för doktorander, arbetstagare och migranter med permanenta uppehållstillstånd. Även internationellt och inom EU diskuterades främjande av cirkulär migration flitigt.
Konkreta framsteg har dock varit sällsynta och diskussionen har den senaste tiden tappat mycket av sin dynamik – av flera anledningar. I Europa har flyktingsituationen och dess hantering trängt undan annat strategiskt arbete på migrationsområdet. Trots att EU-kommissionen har argumenterat för att fler lagliga vägar in i EU behöver skapas för att den irreguljära migrationen ska minska så har det inte hänt mycket i praktiken. I EU:s rättsliga ramverk om laglig invandring återfinns tanken om den cirkulära migrationens positiva effekter endast i ett direktiv om säsongarbetstagare från 2014, som uppmanar medlemsstaterna att underlätta återinresa för migranter som beviljats inresa minst en gång tidigare.
Ett annat problem är att termen ”cirkulär migration” länge förblev oklar. Att bygga praktisk politik på ett flummigt koncept är svårt, och att utvärdera något som inte är definierat är möjligtvis ännu svårare. Går man igenom internationell forskningslitteratur visar det sig att cirkulär migration har definierats på många olika sätt, och ibland inte alls. I vissa länder tolkades cirkulär migration som en strikt reglerad form av rörlighet: Migranter skulle få komma och arbeta under en begränsad tid och sedan tvingas resa hem igen. Andra – däribland Sverige – menade att de positiva utvecklingseffekterna av cirkulär migration skulle vara större om migranterna själva fick avgöra hur länge de ville stanna.
Definition skapar nya möjligheter
Medan de politiska svårigheterna kvarstår har det på senare tid gjorts framsteg vad gäller definitionsfrågan. 2013 sammankallade FN:s Ekonomiska kommission för Europa (UNECE) en internationell ”task force” som fick i uppdrag att utveckla en internationell definition och föreslå metoder för att mäta cirkulär migration. Arbetsgruppen publicerade nyligen sin slutrapport och kom bland annat fram till följande: För att kunna göra skillnad mellan återvändande och cirkulär migration måste den senare innebära att en person rör sig mellan minst två olika länder, och inte bara en eller två gånger (invandring följd av utvandring) utan minst tre gånger. Cirkulär migration betyder således att en person migrerar lagligt flera gånger mellan två eller fler länder, menar UNECE. Varför människor förflyttar sig spelar enligt denna definition ingen roll.
För att statistikmyndigheter ska kunna mäta cirkulära migrationsmönster och ta fram jämförbar statistik föreslog UNECE även en – något mer fyrkantig – statistisk definition. Enligt denna är en cirkulär migrant en person som passerat destinationslandets gräns vid minst tre tillfällen under de senaste 10 åren, varje gång med en vistelsetid (utomlands eller i destinationslandet) som varar i minst 12 månader. Denna tolkning kan anses vara snäv – främst för att många migranter, så som studenter och säsongarbetstagare, inte stannar i destinationslandet i ett år eller mer.
Utifrån ett policyperspektiv, som även borde ta hänsyn till mer kortvariga migrationer, är den statistiska definitionen alltså inte helt tillfredsställande. Men då de flesta länder, inklusive Sverige, inte för befolkningsstatistik som inkluderar migranter med kortare vistelser hade UNECE inget val. Trots denna brist är det nu för första gången möjligt att följa upp antalet cirkulära migranter (med ”långmigrationer”) över tid, och att dra jämförelser mellan länder. Förhoppningsvis kan detta hjälpa till att återuppliva diskussionerna kring cirkulär migration och utveckling.
Även på den politiska nivån har det börjat hända saker igen. Vid FN-toppmötet om migration i september 2016 i New York enades medlemsländerna kring en deklaration som ska förbättra situationen för världens flyktingar och migranter. Staterna uttryckte sin vilja att underlätta för säker, välorganiserad och laglig migration, inklusive arbetsmigration, cirkulär migration, familjeåterförening och möjligheter för migranter att vistas i ett annat land än hemlandet för att utbilda sig.
Insikten att migration kan ha positiva effekter för alla inblandade har funnits länge, men ofta överskuggats av splittring och kriser, inte minst i Europa. Att det nu finns större tydlighet kring hur termen ”cirkulär migration” ska tolkas och hur dess omfattning kan analyseras kan hjälpa politiska beslutsfattare att utveckla nya lagförslag och projekt. Det är dags att åter fundera kring vilken roll cirkulär migration kan spela inom ramen för en mer omfattande migrations- och utvecklingspolitisk strategi. En strategi som öppnar upp för laglig migration som ett alternativ till irreguljära förflyttningar. En strategi som tar hänsyn till både mottagarländernas, ursprungsländernas och migranternas behov.
Bernd Parusel*
_________________________
* På uppdrag av Europeiska Migrationsnätverket (EMN) deltog artikelförfattaren i UNECE:s task force Defining and Measuring Circular Migration. Arbetsgruppen publicerade sin slutrapport i december 2016. Rapporten finns att ladda ner på https://www.unece.org/index.php?id=44717.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se