I samband med Löfvens Afrikabesök inleds nu en stor strategiprocess inom UD och Sida som syftar till att se över Sveriges regionala utvecklingssamarbete i Afrika söder om Sahara. Processen bör vägledas av ett större fokus på frågor om nationell kapacitet, bättre samordning och en omprioritering av det överdrivna stödet till regionala organisationer. Det menar Fredrik Söderbaum, professor vid Göteborgs universitet.
Det har aldrig tidigare hänt att en svensk statsminister närvarat på ett av Afrikanska Unionens (AU:s) toppmöten. Det är därför mycket intressant att statsminister Stefan Löfven deltog på AU-toppmötet i Addis Abeba i Etiopien i slutet av januari. Löfvens deltagande tycks indikera en återgång till ett bredare svenskt engagemang med Afrika i kontrast till den borgerliga regeringens snävare betoning på svenska investeringar.
Sverige stöder både nationell och regional utveckling i Afrika. Det regionala stödet har dock fått alltför liten uppmärksamhet och förståelse. Det är även alltför dåligt integrerat med det svenska nationella biståndet såväl som det multilaterala biståndet. Kontinentalt och regionalt samarbete spelar en central roll för att hantera Afrikas avgörande utmaningar och problem, såsom fred och säkerhet, miljö, energi, ekonomisk utveckling, handel, hälsa, utbildning och migration. Det är inte troligt att dessa problem kan lösas utan förbättrat regionalt samarbete. Löfvens resa är högst relevant eftersom AU tveklöst utgör den viktigaste arenan i Afrika för diskussion av dessa frågor. En rimlig förhoppning är att Löfven och svenska beslutsfattare successivt kan bygga upp en ökad förståelse av de möjligheter, utmaningar och problem som AU och de relaterade regionala ekonomiska gemenskaperna (REG:s) brottas med.
Stefan Löfvens resa till AU-toppmötet sammanfaller med starten för en omfattande strategiprocess inom UD och Sida som syftar till att revidera den svenska strategin för regionalt utvecklingssamarbete med AU och andra regionala organisationer och aktörer i Afrika söder om Sahara. Redan imorgon, tisdagen den 3 februari, anordnar Sida två seminarier om regionalt samarbete och integration i Afrika. De två seminarierna är del av ett större analytiskt projekt inom Sida om den afrikanska regionalismens politiska ekonomi och biståndets roll. Detta projekt indikerar en välkommen ambitionshöjning från svenskt håll och har även välkomnats inte bara av andra givare utan också av AU och afrikanska regionala aktörer. Följande tre punkter bör vara vägledande i arbetet att uppnå en bättre svensk Afrikapolitik och mer effektiv svensk regional strategi:
1. Länka samman regionala och nationella lösningar. Sverige och andra givare har under 10-15 år investerat enorma summor i att stärka den institutionella kapaciteten hos AU, REG:s och andra mellanstatliga regionala organisationer i Afrika. Många viktiga resultat har uppnåtts, men ofta är effekterna för utveckling otydlig, vilket lett till att många givare såväl som afrikanska aktörer blivit alltmer osäkra på nyttan med dessa organisationer. Forskningen visar att biståndsgivarna i alltför hög utsträckning prioriterat att bygga upp de regionala organisationernas högkvarter istället för att stärka den nationella kapaciteten i de enskilda afrikanska länderna för att bättre implementera och delta i regionalt samarbete. Att stärka nationell kapacitet kan sägas utgöra den ”felande länken” i afrikanskt regionalt samarbete och Sverige kan och bör agera för att bättre synkronisera nationella och regionala strategier och lösningar.
2. Utveckla Sveriges roll för regional samordning. Det regionala stödet präglas av svag samordning mellan givarna såväl som med de afrikanska mottagarna, med ineffektiv resursanvändning som följd. Detta är uppseendeväckande med tanke på vikten av samordning av biståndet för nationellt bistånd. Även om Sverige har blivit mer något mer aktiv på detta område under de senaste åren så måste oändligt mycket mer göras. Sverige har förutsättningar att med relativt enkla medel få till stånd ökad samordning med andra biståndsgivare såväl som med afrikanska regeringar och enskilda organisationer som verkar regionalt i Afrika. Men detta görs inte av sig själv utan kräver en bättre svensk strategi, bättre koppling mellan UD och Sida samt ökade resurser för dialog och samordning i fält.
3. Sluta imitera EU som modell. Ytterligare en utmaning för den svenska politiken är att gå bortom den överdrivna fokuseringen på AU och REG:s. Den förra regeringens förkärlek för AU och REG:s har lett till en undanskymd roll för privata marknadsaktörer och enskilda organisationer i den svenska regionala strategin. Det är högst relevant att fråga sig varför det svenska regionala stödet ska lägga så stark vikt vid toppstyrd och byråkratiserad regionalism som domineras av afrikanska regeringar när det svenska nationella biståndet lägger så stor vikt vid privata marknadsaktörer och enskilda organisationer?
Den starka svenska betoningen på statliga och toppstyrda former av regionalism med svagt deltagande av privata aktörer och enskilda organisationer hänger samman med att EU fått överdrivet stor betydelse för hur svenska beslutsfattare förstår den afrikanska integrationsprocessen. Imitationen av EU syns tydligt i många svenska policydokument. Logiken verkar i båda riktningarna. Dels letar svenska (och europeiska) beslutsfattare institutionella lösningar för Afrika i den europeiska erfarenheten. Dels är det rationellt för företrädare från afrikanska regionala organisationer att efterapa EU eftersom det vimlar av finansiering för just sådana institutionella lösningar.
Det finns en mångfald av mer decentraliserade och nätverksbaserade former av regionalt samarbete i Afrika som inte sällan är mer effektiva och inkluderande jämfört med AU och REG:s. Forskningen visar även att AU och REG:s ibland kan ha negativa effekter och rentav missbrukas för snäva ekonomiska och politiska intressen. Sverige och andra biståndsgivare måste bättre förstå när och hur regionalt samarbete ska drivas via AU och REG:s och när andra regionala aktörer och mekanismer är mer effektiva och relevanta. Detta kräver förbättrad kunskap om den afrikanska politiska ekonomin och om regionalt samarbete och integration.
Sammantaget har Sverige goda möjligheter att finna nya och bättre lösningar för hur det svenska stödet till regionalt samarbete i Afrika kan bli mer kreativt, effektivt och samordnat. Inspiration för detta bör sökas i hur det nationella biståndet bedrivs samt i diskussion med afrikanska regeringar men även med andra biståndsgivare, privata aktörer och enskilda organisationer. Sist men inte minst kan man med enkla medel få en rad insikter från ett djupare engagemang med den vetenskapliga forskningen.
Fredrik Söderbaum, professor vid institutionen för globala studier, Göteborgs universitet
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se