REPLIK Joakim Stymne tecknar en väl positiv bild av regeringens reformer av biståndet och Fredrik Segerfeldt tolkar biståndsforskningen alltför ideologiskt. Sida har varit underutvecklat när det gäller uppföljning och analys av resultat samtidigt som biståndsminister Gunilla Carlssons misstro mot biståndets genomförare har försvårat konstruktiva förbättringar. Det som saknas är en förvaltningskultur som systematiskt tar vara på kunskap. Det menar Lisa Román, fristående skribent och tidigare chef för Sidas enhet för utvecklingsanalys.
Förre statssekreteraren för utvecklingssamarbetet, Joakim Stymne, och förre idéproducenten vid den liberala tankesmedjan Timbro, Fredrik Segerfeldt, har fört biståndsdebatt i den norska konservativa studenttidningen Minerva. Inläggen har översatts och letat sig fram till nätplatsen Biståndsdebatten.se den 10 och 11 oktober 2011.
Också jag känner Joakim Stymne och har stor respekt för honom och för det allvar med vilket han är engagerad i utvecklingsfrågor. Jag läser dock med visst bryderi hans historieskrivning av de gångna fem årens svenska biståndspolitik. Än mer fundersam är jag över Segerfeldts respons som jag tycker reflekterar en alltför ideologisk uttolkning av forskningsrönen kring biståndet. I min historieskrivning är det mest framträdande resultatet av de gångna fem åren att regeringen misslyckats med att bygga strukturer för kunskap om utveckling, och strukturer för att ta vara på denna kunskap. Därmed fortsätter man att famla kring biståndets inriktning, vilket delvis också förklarar varför man inte kommit längre med reformambitionerna.
Sida
Stymne påtalar den kroniska misstron mellan regeringen och det svårstyrda Sida. Min bild är att Sida förvisso haft en tradition av självständighet/självsvåldighet i förhållande till relativt svaga ministrar och ett underbemannat departement, men att misstron snarare har växt under den nuvarande regeringens strama tyglar, misslyckade chefsrekryteringar och bristande förtroende för Sida.
2006 sammanfattade Sida ett pågående förändringsarbete i skriften ”Här står vi. Dit går vi”. Texten talar bland annat om behovet av ökat resultatfokus, ökad land- och sektorkoncentration samt ett förtroendefullt samarbete med UD. Sidas skrift bekräftar hur jag minns Sida när regeringen tillträdde: man välkomnade land- och sektorfokuseringen, resultatagendan liksom omorganisationen av Sida, under ledning av en nytillträdd generaldirektör. Att det sistnämnda sedan ledde in i en återvändsgränd och dränerade organisationen på pengar, energi och kompetens är en annan historia. Men Stymnes bild av Sida känns som ett hjärnspöke från det radikala 70-talet. Sen dess har mycket hänt. Det finns fortfarande massor att göra och diskutera när det gäller styrning av och inom verket. Flera av regeringens åtgärder för att renodla rollerna är bra, tror jag. Man skulle bara önska att processen varit något mindre präglad av ömsesidig misstro.
Fokuseringsarbetet
När det så gäller fokuseringen och resultatagendan, är min bedömning att resultaten (!) hittills varit ganska begränsade. Att landfokusering är en svår nöt att knäcka diskuteras av Göran Holmqvist och Mats Hårsmar på Biståndsdebatten.se. De visar att antalet länder som erhåller svenskt bistånd bara minskat marginellt sen 2005. Medan man avvecklat en hel del länder i fokuseringssyfte har flera nya tillkommit. Ett underliggande skäl, tror jag, är att fokuseringen visserligen genomfördes enligt vissa kriterier, men hur dessa kriterier vägdes för varje land har förblivit oredovisat och därmed inte vägledande när nya länder har seglat upp. Till detta kommer det närmast omöjliga i att hålla krav på bistånd till nya länder stången när bistånd i praktiken motiveras av så många olika inhemska och internationella skäl.
Ett annat fokuseringsarbete har som mål att Sverige ska medverka i färre sektorer i varje land i enlighet med Parisdeklarationen. Regeringen avgränsar numera i sina samarbetsstrategier tydligt inom vilka områden Sverige ska vara verksamt i varje land. Det är lovvärt att göra färre saker med större kraft. Däremot är det förstås mycket svårt i praktiken, både att definitionsmässigt avgränsa sektorer och hålla emot människors intressen av sina specialiteter, när också, förstås, utvecklingsprocessen i fattiga länder kräver insatser på så gott som alla områden. Alltså blir alla koncentrationsansträngningar komplicerade, oavsett om man vill begränsa sektorer eller ämnen eller kanske teman.
Regeringens krav på tydligare resultat har i stort varit bra. Jag har förvånats över att Sida varit så pass underutvecklat när det gäller systematisk uppföljning och analys. Men mycket kan bli fel när resultatstyrningen ska stärkas: behovet av kontroll får inte strypa tillit och kreativitet
Resultatagendan
Regeringens krav på tydligare resultat har i stort varit bra. Jag har förvånats över att Sida varit så pass underutvecklat när det gäller systematisk uppföljning och analys. Men mycket kan bli fel när resultatstyrningen ska stärkas: behovet av kontroll får inte strypa tillit och kreativitet, verksamheten får inte styra mot det som är mätbart snarare än det som är mest gynnsamt för utveckling, uppföljningssystemet får inte vara alltför resursslukande osv. Min känsla är, igen, att biståndsministerns misstro mot biståndets genomförare har försvårat ett konstruktivt arbete för att få till ett ökat fokus på resultat.
Ändå har det hänt saker när det gäller resultatfokus, både inom Sida och inom biståndet i stort. Men ganska mycket av det som görs och redovisas fortsätter att vara anekdotiskt och amatörmässigt utformat, systemen har helt enkelt inte utvecklats i samma takt som retoriken. I dagarna har för övrigt Statskontoret presenterat en utvärdering av regeringens resultatstyrningsmodell som kritiserar ett komplext och svåröverskådligt styrsystem. Det är ganska självklart att allt detta (röriga) arbete med resultatstyrningens metodfrågor lagt beslag på resurser på departement och på Sida, på bekostnad av arbete med innehållsfrågor.
Kunskap i biståndsstrukturerna
Regeringen har inte förmått utforma en förvaltningsstruktur som utvecklar och drar nytta av kunskap kring utvecklingsfrågor på ett systematiskt sätt. Det handlar bland annat om en bristande förmåga eller intresse av att använda sig av extern expertis. Slående är att de försök att ta till sig aktuell internationell forskning kring utvecklingsproblem i av regeringens tillskapade organ som EGDI (Expertgruppen för utvecklingsfrågor) och senare Development Policy Council är avvecklade. Och resultatarbetet hade förmodligen blivit bättre om det i högre grad involverat experter inom bland annat statistik, nationalekonomi, statsvetenskap med mera, med driven förmåga att strukturera och skärskåda syften, informationsbehov och rapporteringssystem.
En större medvetenhet hos regeringen kring vad fristående utvärdering faktiskt innebär hade förmodligen kunnat bygga någonting som på sikt hade varit verkligt användbart.
Men man måste också ha en intern expertis med kapacitet att ta till sig externa förslag, forskningsrön och biståndsdebatt och mäta detta mot egna erfarenheter. Regeringen har inte varit tillräckligt tydlig vad gäller behoven av att stärka kompetens genom långsiktig rekrytering och efterfrågan på sådana funktioner. UD har inte tillräckliga resurser och regeringen har svävat på målet när det gäller Sidas roll som expertmyndighet. När det handlar om så komplex materia som utvecklingsfrågorna skulle politiken ha stor nytta av en myndighet som kan bibringa departementet erfarenheter från samarbetet i länderna och länka dessa egna erfarenheter med relevanta forskningsrön. Regeringen har inte heller lyckats få fason på den så kallat oberoende utvärderingsmyndigheten Sadev som skulle ha kunnat vara det organ som på ett övergripande plan värderar hur svenska skattemedel till biståndet används. En större medvetenhet hos regeringen kring vad fristående utvärdering faktiskt innebär hade förmodligen kunnat bygga någonting som på sikt hade varit verkligt användbart.
Med större intresse och öppenhet för kunskapsutveckling och kunskapshantering hade regeringen kunnat få stöd i resultatarbetet, koncentrationsfrågorna och andra centrala utvecklingsfrågor. Kanske hade man också kunnat undvika det brokiga lapptäcke av policyer, strategier, regeringsskrivelser, tematiska prioriteringar, särskilda satsningar med mera som nu styr biståndet. Och kanske hade man också kunnat få bättre vägledning i de stora frågor som Fredrik Segerfeldt intresserar sig för, de om biståndets effekter på utveckling.
Biståndsdebatten
Både Stymne och Segerfeldt berömmer sig om att ha vridit biståndsdebatten från särintressenas rop på mer resurser. Men det är något lömskt i att hela tiden misskreditera varje inlägg från enskilda organisationer eller andra med erfarenhet av biståndsfrågor genom att påstå att de bara äskar resurser till sig själva. Det är som att varje gång en läkare vädjar om ökade resurser för det egna vårdområdet, avfärda argumenten med att läkaren bara är ute efter att säkra sin egen försörjning, inte att han ser behoven.
Tricket fungerar i biståndet, kanske därför att det handlar om verksamhet långt bort från gemene skattebetalare. Och det finns förstås en verklig problematik här. Vi som bistår med våra skattepengar har väldigt små möjligheter att själva värdera om det som görs på biståndsområdet verkar vettigt. Och biståndet skapar intressen bland dess aktörer att vidmakthålla status quo av en mängd skäl, vilket är bara ett av många problem med biståndet. Men just därför behövs det systematik i utvärdering och kvalificerad biståndsdebatt om vad som kan göras och vad som inte bör göras, så att skattebetalare i Sverige kan vara trygga med att svenskt bistånd identifierar och finansierar insatser som har så goda förutsättningar som möjligt att bidra till fattigdomsbekämpning.
”Men det är en sak att stora samhällsförändringar krävs för att minska fattigdomen, en annan sak i vilken grad biståndet kan åstadkomma detta. Att institutioner har stor betydelse för utveckling håller jag verkligen med om. Men sen hävdar Segerfeldt kategoriskt att bistånd leder till försämrade institutioner i utvecklingsländer.”
Fredrik Segerfeldt skulle med sitt engagemang och skrivförmåga kunna vara en resurs i det här sammanhanget. Men då måste han göra upp med sina ideologiska skygglappar och föra ett mer stringent resonemang. I polemik med Stymne hävdar han att biståndet syftar till att skapa tillväxt och vara transformativt, men att biståndet i själva verket förstör de institutioner som är förutsättningar för tillväxt, uthållig utveckling och fattigdomsminskning. Men det är en sak att stora samhällsförändringar krävs för att minska fattigdomen, en annan sak i vilken grad biståndet kan åstadkomma detta. Att institutioner har stor betydelse för utveckling håller jag verkligen med om. Men sen hävdar Segerfeldt kategoriskt att bistånd leder till försämrade institutioner i utvecklingsländer. I sin Ekonomisk Debatt-artikel refererar han bland annat till en artikel av Jakob Svensson som visar att ”biståndet tenderar att öka korruptionen och privilegiejakten i mottagarländerna” (sid 26), men han berättar inte att detta utfall gäller under vissa omständigheter, inte alltid. I samma ED-artikel anför han också en studie av Deborah Bräutigam och Stephen Knack som finner att biståndet haft stora negativa effekter på institutionerna i Afrika. Men han återger ingenting av den intressanta och kvalificerade diskussion som författarna för kring hur bistånd skulle kunna ges för att motverka detta. Det är svårt att förstå varför Segerfeldt gör så partiella läsningar av litteraturen. Är han så besjälad av sitt eget korståg mot biståndet att han inte vill komplicera saker genom att ifrågasätta också sina egna uppfattningar?
De stora frågorna om, när och hur bistånd främjar utveckling hänger ihop med utformningen av svenskt bistånd och hur detta styrs. Stymne säger att det gäller att veta vad vi gör och varför och det kan jag bara hålla med om. Men då måste systemet ha förmåga att ta vara på kunskap och systematiskt generera kunskap om de egna erfarenheterna. Och vi måste alla våga undersöka våra egna förutfattade meningar.
Detta är en replik på Joakim Stymnes artikel ”Tro lagom på biståndet” ( 2011-10-10 )
Navigera fram till fler repliker på Stymnes artikel under ”Exklusiva artiklar” i menyn ovan.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se