Den tilltagande trenden att finansiera flyktingmottagande med bistånd kan bidra till ett farligt attitydsskifte, där invandring inte ses som ett naturligt fenomen som förtjänar en stabil plats inom ett lands inrikespolitik utan istället blir associerad med bistånd, filantropi och generositet. Det menar Erik Svanberg, skribent och student vid University of St Andrews och Renmin University of China.
I slutet av september avslöjades att före detta biståndsminister Gunilla Carlsson under fyra år hade fått sin lön direkt från biståndsbudgeten. Eftersom 20 miljoner kronor hade gått rakt ner i Carlssons plånbok istället för bistånd väckte detta en intensiv debatt. Men trots att förhållandet i sig med all rätt kan skapa upprördhet agerar detta snarare ett mycket tydligt exempel på OECD-ländernas attityd till bistånd i stort.
De nordiska länderna är i särklass när det handlar om bistånd. Som ett av få OECD-länder som faktiskt har uppnått 0,7%-målet lägger Sverige idag 1% av sin bruttonationalinkomst på bistånd. Och det kan tyckas vara gott och väl. Men tittar man lite mer noga framträder en mer nyanserad bild. En stor del av pengarna lämnar nämligen aldrig svensk mark. Den svenska biståndsbudgeten för året 2013 visar att mer än 4 miljarder kronor, omkring 12% av den totala budgeten, används för kostnader för mottagandet av flyktingar i Sverige.
Sedan nittiotalet har avräkningar i biståndsbudgeten för flyktingmottagande varit normal praxis. OECDs Development Assistance Committee, (OECD-DAC), definierar vad länder kan räkna som Official Development Assistance (ODA). Kostnader för assistans till ankommande flyktingar i givarländer är en del av denna definition. Vad som inte är tydligt är hur långt dessa kostnader kan sträckas? Är det bara för flyktingar, eller alla asylsökanden? Vad får en flykting beräknas kosta? I slutändan bestämmer givarlandet. Som ett resultat har den del av budgeten som avser flyktingkostnader ökat dramatisk det senaste decenniet.
Trots att Sverige, tillsammans med ett fåtal andra länder, avräknar en avsevärt större del av sitt bistånd gentemot flyktingkostnader stämmer detta med den generella trenden bland OECD-länderna. Storbritanniens avräkningar för flyktingar var innan 2009 obefintlig. 2011 var de låga 20 miljoner pund. Men i ljuset av den brittiska regeringens ansträngningar att nå det efterlängtade 0,7%-målet märks en liberalisering av klassificeringen av biståndet även här. Storbritanniens Foreign and Commonwealth Office medgav 2010 att man utvärderade möjligheter till att omklassificera delar av sina nuvarande anslag till biståndet. Detta går i takt med David Cameron’s uttalanden angående möjligheten att genom biståndet öka anslaget till fredsbevarande operationer.
Detta trendbrott i hur vi ser på och använder biståndsmedel är dock inte utan konsekvenser. Låt mig ge tre exempel:
För det första går mindre pengar till dem i störst behov. I Sveriges fall har inte en ökning av biståndet inneburit en reell ökning av biståndsverksamheten. Om millenniemålen är i centrum för givarländers syn på bistånd är finansieringen av flyktingkostnader en oerhört ineffektiv väg att nå dem. Man kan med lätthet påstå att OECD-ländernas faktiska handlingar ofta står i direkt konstrast till deras uttalade mål. År 2001 bestämde sig Storbritannien för att officiellt lösgöra sig från bundet bistånd och därmed möjliggöra internationell konkurrens över sina biståndsfinansierade kontrakt. Resultat visar dock att den överväldigande majoriteten av kontrakt fortfarande går till brittiska företag. Enligt OECD-DAC är biståndskostnaderna 25% högre på grund av bundet bistånd. Dessa kostnader påverkar kvaliteten på biståndsverksamheten och favoriserar givarländernas företag. Den alltmer liberala klassificeringen av bistånd är ännu ett sätt på vilket mottagarländerna visar sig dra det kortaste strået.
För det andra ger möjligheten för gräns- och migrationsmyndigheter att ta del av biståndskakan vind i seglen till skaran av invandringsfientliga partier runtom i Europa, partier som redan åtnjuter ett märkbart momentum.
Den retorik som används av dessa högerextrema partier, så som Sverigedemokraterna här på hemmaplan, hänvisar ofta till ineffektiviteten i att finansiera de få flyktingar som tagit sig till norra Europa när pengarna kan användas till bistånd för att förhindra att dessa flyktingströmmar kommer till överhuvudtaget. I sig självt är detta argument dock inte förankrat i verkligheten. För det första vill ”invandringskritiska” partier generellt minska anslagen till bistånd kraftigt. För det andra är det problematiskt att påstå att bistånd minskar migrationsflöden till Europa. För det tredje har den upplevda motsättningen mellan finansiering av flyktingar på hemmaplan och biståndsverksamhet sällan stått i kontrast mot varandra. Den ökande trenden att göra avräkningar för flyktingmottagande i biståndsbudgeten göder dock exakt denna motsättning. Det skapas en direkt trade-off-situation mellan att spendera pengar på faktisk biståndsverksamhet och att lägga det på flyktingar och asylsökanden. Denna trade-off riskerar att ge legitimitet till den populistiska, invandringsfientliga retoriken.
Viktigast att förstå är dock, slutligen, att en fortsatt trend av att omklassificera flyktingkostnader som bistånd potentiellt kan externalisera frågan om migration. Migration är i sin natur både en nationell och en internationell fråga. Migration påverkar ett lands inrikespolitik, så väl som dess utrikespolitik. Att mer och mer finansiera mottagandet av flyktingar och asylsökande genom biståndet kan leda till ett farligt attitydskifte. Istället för att se invandring som ett naturligt fenomen som förtjänar en stabil plats inom ett lands inrikespolitik, blir den istället associerad med bistånd, filantropi och generositet. Dessa attribut förstärker illusionen av att migration är något givarländer kan hantera efter eget godtycke, och vid behov lämna utanför dörren. Sveriges, och andra EU-länders biståndspolitik, bidrar till detta.
Fredsbevarande trupper, ambassadkostnader, skuldavskrivningar, flyktingmottagande och ministrars löner. Kommer denna urholkning av biståndet göra att röster höjs för ett striktare regelverk kring vad som kan och inte kan räknas som bistånd? Eller kommer trenden med allt mer kreativa avräkningar att fortsätta? Vad vi vet är i alla fall att bistånd inte bara betyder bistånd. Vi måste också i fortsättningen kritiskt granska vilka som vinner och förlorar på detta.
Erik Svanberg
Skribent på St Andrews Foreign Affairs Review, student i Internationella Relationer vid University of St Andrews och Renmin University of China.
Denna artikel publicerades ursprungligen i St Andrews Foreign Affairs Review: http://foreignaffairsreview.co.uk/2013/10/reclassifying-aid/
Referenser:
OECD-DAC. Aid Statistics. http://www.oecd.org/dac/stats/aidstatisticsbydonorandsector.htm
OECD-DAC. DAC recommending on untying ODA. July 2008. http://www.oecd.org/dac/41707972.pdf
OECD-DAC. ODA Reporting of In-donor Country Refugee Costs. http://www.oecd.org/dac/stats/RefugeeCostsMethodologicalNote.pdf
The Guardian, 2013/03/20. “Aid: How much does the UK spend, why it’s important and how it works.”http://www.theguardian.com/global-development/2013/mar/20/uk-aid-spend-important-works
The Guardian, 2012/09/26. UK aid money: The key datasets you need to know. http://www.theguardian.com/global-development/datablog/2012/sep/26/uk-aid-money-key-datasets
Sveriges Riksdag. Proposition. 2013/14:1 Utgiftsområde 7. 11. http://www.regeringen.se/content/1/c6/22/37/09/c602b5d3.pdf
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se