Betydelsen av de utvärderingar som ledarskribenten Carl Von Seth efterlyser fler av har överdrivits i Sverige och andra givarländer de senaste åren. Det går inte att ringa in alla de faktorer som bestämmer biståndets effekter, skriver professor Göran Hydén i en replik.
Skall vi verkligen bry oss om biståndets effekter? Carl Johan von Seth i en signerad artikel i Dagens Nyheter (13.8) menar att vi så ska och förordar därför ett större anslag till utvärderingar i biståndsbudgeten. Det finns dock fyra goda skäl till att en sådan satsning lätt blir ett slag i luften.
Det första skälet är att det svenska biståndet vilar minst lika mycket på moraliska som ekonomiska grundvalar. Solidariteten med världens fattiga folk har alltid varit en grundstomme i svensk utvecklingspolitik.
Enligt Europakommissionens egen opinionsundersökning – Eurobarometern – är biståndet betydligt djupare förankrad i Sverige än på andra håll på kontinenten. Hela 70 procent av tillfrågade svenskar menar att vi måste hålla vårt löfte att öka biståndet till utvecklingsländerna jämfört med bara 49 procent i genomsnitt för andra länder. 76 procent av svenskarna gentemot endast 44 procent i de andra länderna är beredda att betala mer för livsmedel eller andra produkter från u-länderna för att hjälpa människorna där (fair trade). Svenskarna är också genomgående bättre informerade om biståndets inriktning och utformning är de tillfrågade i andra länder.
Svenskarna reagerar i första hand på det som är oschyst. De anser att korruption och miljöförstörelse är de största hindren för att biståndet ska nå sina mål. En vit elefant här eller där ruckar inte på folkopinionen på något påtagligt sätt. Enprocentmålet ligger väl förankrat i det svenska tänkandet. Det är i första hand tyckarna som bråkar om effektiviteten.
Det andra skälet är att utvärderingar skapar helt felaktig uppfattning om hur utveckling kommer till stånd. De uppmuntrar ett linjärt tänkande som om utveckling enbart kan ledas tillbaka till enskilda offentliga beslut. De skär bort omgivningens inflytande och möjligheten att utveckling tillkommer spontant via enskilda individers eller organisationers kreativitet. Fokus läggs på det formella på bekostnad av det som oftast gäller – det informella.
Statsrevisorerna i Sverige och andra biståndsländer kräver denna inriktning men det innebär att man tilldelas en uppfattning om biståndets roll som är både överdriven och missvisande. Genom den samordning eller harmonisering som skett i OECD:s regi på senare år har klyftan mellan de resultatorientade givarna och de politiskt förankrade beslutsfattarna i mottagarländerna tilltagit. Detta kommer fram inte minst i de policy-dialoger som givarna har med regeringarna i mottagarländerna.
Det tredje skälet är att utvärderingar fokuseras på nuet – alltså det som skett under vanligtvis en kort tidsperiod som godtyckligt bestämts för att skapa en ram för ansvarsuttagande. De riktar sig till givarna snarare än de som har ansvaret i mottagarländerna. Mycket pengar och intellektuell energi har ägnats åt att arbeta fram metoder som fångar in så mycket som möjligt i komplicerade modeller för att därigenom påvisa policy-relevanta kausala relationer.
Baksidan av dessa ansträngningar är att vad som visas upp på pappret har väldigt lite att göra med verkligheten. Ju sofistikerade metoderna blir desto längre från det som verkligen sker tenderar analysen att bli. Den blir stel och avspeglar i bästa fall ett faktiskt tillstånd men inte den process som bestämmer resultaten. Den kanske har de rätta akademiska kvaliteterna men saknar den policyrelevans som ändå är avsikten med utvärderingarna. Mot denna bakgrund är det inte så konstigt att trots häftiga konsultutgifter hamnar dessa på kontorshyllan eller i arkiven. De utförs mer för att fullgöra formella förpliktelser än för att bidraga till en förståelse av hur samhällsutveckling skapas.
Det fjärde skälet är att genom harmoniseringen och överenskommelsen givarna emellan att utföra utvärderingar enligt en gemensam mall blir den kunskap som skapas om bistånd och utveckling både snäv och standardiserad. Detta är en olycklig tendens inte minst mot bakgrund av att den akademiskt baserade forskningen i dessa frågor får minskat finansiellt stöd och därför är i avtagande. Afrikanska forskare lockas till att försörja sig via konsultuppdrag som begränsar deras möjlighet att bidraga till en självständig tolkning av sina länders problem och utmaningar. Den konventionella uppfattningen om Afrika har i allt större grad kommit att präglas av utvärderingarnas metodik och slutsatser.
Problemet är inte att regering och riksdag i Sverige och i andra givarländer bryr sig för lite om biståndets effekter som von Seth anser. Problemet är det motsatta: utvärderingar har fått en överdriven roll.
Problemet är inte att regering och riksdag i Sverige och i andra givarländer bryr sig för lite om biståndets effekter som von Seth anser. Problemet är det motsatta: utvärderingar har fått en överdriven roll. De påverkar inte folkopinionen. De missar hur samhällsutveckling kommer till stånd. De kostar alldeles för mycket för de insikter som produceras för beslutsfattandet. De skapar en stereotypisk, inte sällan missvisande uppfattning om verkligheten som lätt blir konventionell kunskap i policykretsar.
Givarna måste sluta leta efter nålen i halmstacken. Det går inte att på ett övertygande sätt ringa in alla de faktorer som bestämmer biståndets effekter, i synnerhet de kortsiktiga som man så ivrigt söker på felaktiga premisser. En förfinad metodik på pappret leder en vilse i verkligheten. De sociala och politiska processerna har sin egen väg.
Sverige och de andra givarländerna blev moderna och starka samhällen utan en enda utvärdering. De gick sin egen väg. Idag eftersträvar de afrikanska länderna samma sak: att få en chans att ta större ansvar för både de smärtor och den fröjd samhällsutvecklingen skapar. Beständiga förändringar kommer inte på guldbricka även om de serveras av välmenande givare.
Vad som krävs är ett långtidsperspektiv och en metodik anpassad därefter. Kasta bort mallarna och låt självständiga utredare och forskare ta sig an uppgiften. Det behövs mer variation i tänkandet och framförallt mer reflektioner kring framsteg och felsteg. Ta konsekvenserna av att utveckling inte är något man ”fixar” med hjälp av standardiserad praxis. Det krävs mer djup och mindre skum på ytan i analysen. Detta vore de bästa sätten att använda promillen i biståndsbudgeten som är av för att utvärdera effekterna.
När det gäller folkopinionen kan man följa danskarnas exempel att ”sälja” biståndets långtidseffekter via kort sammanfattande information i stora bokstäver på utansidan av de danska statsbanornas tågsätt. Står man på Hovedbangården i Köpenhamn och väntar på tåg får man just den information om effekterna som folk uppskattar och utvärderingarna missar. Svenska regeringen tillsammans med SJ och dess gråa X2000 – och varför inte de blå SL-tågen i Stockholm – kunde köra samma spår.
Göran Hydén
Professor emeritus, biståndskännare
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se