Hur ska Sverige förhålla sig till de internationella biståndstrenderna? Vad händer med mottagarländernas inflytande i tider av ökad resultatstyrning? Ska Sverige ge bistånd till diktaturregimer? Den förda politikens inneboende intressekonflikter måste diskuteras och vägval göras, skriver Bertil Odén.
Fattigdomen, råvaru- och energiförsörjningen, klimat- och miljöhoten och västvärldens ekonomiska kris utgör några av de globala utmaningar, i vars skugga det internationella och svenska biståndet agerar. Nya teorier, trender och aktörer har de senast åren vuxit fram och påverkat det internationella biståndets inriktning och former, suddat ut gränserna mellan bistånd och andra politikområden och gjort indelningen av världen i ”i-länder” och ”u-länder” allt mer meningslös.
Efter FN-konferensen om hållbar utveckling 20-22 juni (Rio+20) har två nya men ännu inte särskilt väldefinierade begrepp fått en central plats i internationella biståndsdiskussionen – ”grön ekonomi” och ”hållbara utvecklingsmål”. I övrigt innehåller deklarationen från konferensen många försäkringar om att de åtaganden som gjordes för tjugo år sedan står fast – en sorts ”på stället marsch”. Förutom besluten från Rio+20-mötet kommer de närmaste årens internationella biståndsdiskussion säkert att bland annat att handla om hur högnivåmötet i Busan om ökad biståndseffektivitet ska genomföras och om hur de hållbara utvecklingsmål ska se ut som är tänkta att ersätta millenniemålen efter 2015.
Parallellt med – och naturligtvis också påverkad av den förändrade yttre ramen och de internationella biståndstrenderna – har regeringen sedan 2006 arbetat med att reformera den svenska biståndspolitiken. Det har resulterat i en rad nya policydokument och utspel. Faktiskt så många och så dåligt samordnade att Statskontoret i en kritisk rapport i slutet av 2011 konstaterade att de inte fungerar som styrinstrument för det svenska biståndet.
När nu ett lika intensivt arbete pågår på UD för att rätta till detta genom att slå ihop de olika dokumenten till ett med arbetsnamnet biståndspolitisk plattform kan det vara på sin plats att fundera över några av de vägval som står framför den svenska regeringen på biståndsområdet.
Globala utmaningar och internationella biståndsprocesser måste mötas, samtidigt som det tänkande som legat bakom de svenska biståndsreformerna måste uppdateras och förändras, särskilt där svenskt bistånd kört in sig självt i återvändsgränder.
Listan över vägval kan göras lång, men utrymmet tillåter inte några excesser, så här kommer fem exempel.
Laga PGU-politikens pyspunka.
När det gäller PGU-politiken och koherensen mellan de olika politikområdena var inledningsvis reformambitionerna höga. Det viktigaste dokumentet i denna process var regeringsskrivelsen 2008 i vilken regeringen för att konkretisera begreppet samstämmighet och göra PGU mer aktionsorienterad fokuserade arbetet på sex globala utmaningar: förtryck, ekonomiskt utanförskap, klimatförändringar och miljöpåverkan, migrationsströmmar, smittsamma sjukdomar och andra hälsohot samt konflikter och sviktande situationer. För var och en av dessa definierades tre fokusområden.
Tanken var att mätbara mål för dessa skulle sättas upp, men några sådana har ännu inte presenterats. Dessutom formulerades genomförandemål på fyra områden: styrning, organisation och uppföljning; samverkan med svenska aktörer, kunskap och analys; samt agerande på EU nivå. Vissa åtgärder har genomförts när det gäller styrning, organisation och EU-agerande, medan analyskapaciteten tycks vara under nedmontering. Överhuvud taget känns det som om den svenska Politiken för Global Utveckling under de allra senaste åren drabbats av pyspunka, som ingen haft kraft eller vilja att åtgärda.
PGU-politikens pyspunka beror i första hand på för svagt politiskt stöd i regeringen och en svag opposition.
Detta är beklagligt eftersom dagens globala utmaningar mer än någonsin skulle behöva mötas med en effektiv koherenspolitik, inkluderande att existerande målkonflikter mellan olika politikområden öppet redovisas och löses. Regeringens utlovade PGU-skrivelse till riksdagen skulle ha kommit under våren, men är försenad. Den PGU-barometer som en rad frivilligorganisationer presenterade för en tid sedan pekar pedagogiskt på det överhängande behovet av att förbättra koherensen på en rad punkter, bland annat krigsmaterielexport, skatteflykt från fattiga länder, migration, handels- och klimatpolitik.
PGU-politikens pyspunka beror i första hand på för svagt politiskt stöd i regeringen och en svag opposition. Den begränsade kapacitet som regeringskansliet sätter till för att driva PGU-politiken är också ett tecken på detta.
PGU-perspektivet behöver förstärkas och återvända till ursprungstanken, nämligen att beslut på övriga politikområden inte skall gå på tvärs mot utvecklingsperspektivet.
Var ska balanspunkten mellan att möta globala utmaningar och långsiktigt bilateralt utvecklingssamarbete ligga?
När regeringen år 2007 antog en strategi för det multilaterala biståndet, var huvudsyftet att bidragen till de internationella organisationerna tydligare skulle kopplas till i vilken utsträckning de arbetade i linje med de svenska biståndsmålen. Inledningsvis gjordes en del ansträngningar för att genomföra detta, men den kapacitet som avsattes för ändamålet var mycket begränsad och utifrån sett förefaller luften ha gått ur också denna verksamhet.
Trots detta har det svenska biståndet i ökad utsträckning slussats genom multilaterala organisationer och andelen som fördelas enligt tematiska kriterier blivit större. En av orsakerna är den ökade inriktningen på globala initiativ och program för att möta utmaningar på områden som klimat, miljö, spridning av epidemiska sjukdomar, hantering av migrationsströmmar. Behovet av förbättrade internationella regelverk för att hantera dessa och andra gränsöverskridande frågor är överhängande. Att denna typ av bistånd får större utrymme är därför inte orimligt. Frågan är hur långt trenden ska dras.
Trenden i riktning mot ökad tematisering och multilateralisering av det svenska biståndet riskerar att marginalisera det traditionella långsiktiga bilaterala utvecklingssamarbetet, som bidragit till viktiga reformer och förändringar i många av samarbetsländerna.
Andra sidan av denna trend är nämligen att det traditionella långsiktiga bilaterala samarbetet med enskilda länder minskar i omfattning. Inom detta långsiktiga samarbete har införandet av starkare resultatstyrning och en minskad tillit från svensk sida inneburit att dialogen mellan parterna blivit mer inriktad på kontroll och resultatredovisning och att samarbetslandets involvering i utformandet av landstrategier (eller ”resultaterbjudanden” som det tydligen ska heta framöver) begränsats.
Inom ramen för det tematiska perspektivet finns också ett val mellan att långsiktigt nischa det svenska biståndet till några ämnesområden, inklusive sådana som negligeras av andra aktörer, eller att hänga på alla internationella trender.
Trenden i riktning mot ökad tematisering och multilateralisering av det svenska biståndet riskerar att marginalisera det traditionella långsiktiga bilaterala utvecklingssamarbetet, som bidragit till viktiga reformer och förändringar i många av samarbetsländerna.
En tydligare fokusering på de multilaterala organisationer som fungerar bäst i förhållande till de svenska biståndsmålen och selektivitet när det gäller vilka nya internationella och globala initiativ och program som Sverige ska stödja skulle skapa en tydligare svensk profil och ge fortsatt utrymme för långsiktigt bilateralt bistånd.
Fattigdomsminskning genom direkta åtgärder för de fattiga eller genom ekonomisk tillväxt, skapad av den privata sektorn? En renässans för fördelningsfrågor i biståndet?
Det övergripande målet för biståndet – att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor – har legat fast i femtio år, ehuru med lite olika formuleringar. Däremot har synen på hur detta ska ske förändrats. Tidigare fokus på fördelningsfrågor och verksamhet som var riktad direkt till de fattiga finns visserligen kvar i form av stöd till millenniemålen.
Huvudinriktningen för det svenska biståndets försök att minska fattigdomen i världen är dock numera att öka den ekonomiska tillväxten, framför allt genom ökat stöd till den privata sektorn. Detta väcker i sin tur frågan om bistånd med detta syfte i första hand ska stödja institutioner, regelverk och infrastruktur för att förbättra privatsektorns möjligheter att arbeta eller om det i första hand skall kanaliseras direkt till näringslivets aktörer.
Som underlag vore det intressant att göra en jämförande analys av vad som är effektivast när det gäller att minska fattigdomen – direktbistånd till näringslivet respektive direkt fattigdomsinriktat bistånd, inkluderande sociala skyddsnät och villkorat kontantstöd.
Betydelsen av fördelningen av inkomster och andra resurser inom samarbetsländerna har spelat en ytterst begränsad roll i svensk biståndspolitik sedan 2006. Att frågan nu börjar komma tillbaka kan bero på att den internationellt blev alltmer uppmärksammad inför Rio+20 toppmötet. Den kommer sannolikt att ta större plats i den internationella utvecklingsdiskussionen om fattigdomsbekämpning framöver och därmed förhoppningsvis också i det svenska biståndet.
Hur ska en effektiv resultatstyrning undvika att urholka Parisdeklarationens principer?
Arbetet för att göra det svenska biståndet mer resultatinriktat har intensifierats de senaste åren. Resultatstyrning har under denna period stått i centrum för ett antal biståndsgivare, med Storbritannien i spetsen och med starkt stöd från Sverige.
Alla är för att biståndet ska vara effektivt och ge resultat. Den form av resultatstyrning som är under införande har skapat diskussion bland forskare och praktiker. En viktig fråga är hur man undviker att skapa ett kortsiktigare bistånd där kvantifierbar verksamhet prioriteras på bekostnad av exempelvis stöd till institutionsbyggande, reformprocesser och god samhällsstyrning, som är svårare att mäta och vars resultat inte syns förrän efter en längre tid.
Ytterligare en fråga som behöver diskuteras öppnare och utförligare är hur det svenska biståndet ska hantera den motsättning som kan uppstå mellan resultatagendan och principen att mottagarna måste känna att de ”äger” den verksamhet som stöds av detta bistånd.
Ytterligare en fråga som behöver diskuteras öppnare och utförligare är hur det svenska biståndet ska hantera den motsättning som kan uppstå mellan resultatagendan och principen att mottagarna måste känna att de ”äger” den verksamhet som stöds av detta bistånd. Till detta frågekomplex hör också valet av biståndsformer och under vilka förutsättningar biståndet kan kanaliseras genom samarbetslandets egna institutioner och enligt deras regelverk.
Biståndsformerna har omprioriterats under perioden från 2006. Då var budgetstöd en omhuldad biståndsform, bland annat därför att den i Parisdeklarationen definierats som att ha stor potential att öka transparens, ömsesidigt ansvar och ägarskap. Antalet länder som erhåller svenskt generellt budgetstöd har sedan dess halverats och biståndsministern har uttalat att hon vill avskaffa denna form helt i det svenska bilaterala biståndet. Detta har dock väckt kritik hos några av allianspartierna och frågan är under intern diskussion mellan regeringspartierna.
Ska Sverige ge bistånd till diktaturregimer? Vilka länders regeringar är värdiga mottagare av svenskt bistånd?
Ska Sverige stödja diktaturregimer? Svaret är nej, men det innebär inte nödvändigtvis att inget svenskt bistånd kan gå till länder med sådana regimer, eftersom det också kan slussas till andra aktörer – regimkritiska organisationer, oberoende media, etc. Här ställs ofta PGUs koherensprincip på sin spets, till exempel när det gäller vapenexport, handelsregler och EUs jordbrukspolitik.
Nästan allt bistånd stödjer verksamheter i länder som befinner sig i en gråzon på så gott som alla områden som är viktiga i svensk biståndspolitik, inklusive demokrati, respekt för MR och god samhällsstyrning. Det är också så att situationen på alla dessa områden förändras – ibland stabilt åt samma håll, men ibland som en hackig kurva bakåt och framåt. Den grundläggande frågan är på vilken nivå samarbetslandet ska befinna sig för att kvalificera sig för svenskt bistånd, hur man ska väga riktning och absolut nivå mot varandra och hur man ska mäta.
Dessa frågor är komplicerade och kan undvikas genom att lägga ner eller åtminstone minska det långsiktiga bilaterala samarbetet och i stället fördela resurserna på olika globala initiativ och internationella program som arbetar med ett visst tema. Det blir ofta politiskt bekvämare…
Dessa frågor är komplicerade och kan undvikas genom att lägga ner eller åtminstone minska det långsiktiga bilaterala samarbetet och i stället fördela resurserna på olika globala initiativ och internationella program som arbetar med ett visst tema. Det blir ofta politiskt bekvämare eftersom det därmed uppstår ytterligare ett lager mellan det svenska stödet och vad som händer i verkligheten i form av en organisation eller programadministration. Det gör det dock inte precis lättare att vara öppen och resultatinriktad i biståndet, särskilt inte om den kapacitet som avsätts för att följa de internationella organisationerna är ytterst begränsad och den för bilateralt samarbete kraftigt reducerats.
Det känns ibland som om den nuvarande biståndspolitiska ledningen är tveksam till om de länder man själv valt ut för att långsiktigt samarbeta med faktiskt för en politik som är förenlig med svenska biståndspolitiska mål och om de kan hantera svenska biståndsmedel på ett ansvarsfullt sätt. Vilket kanske inte är den ideala utgångspunkten för samarbete.
Några önskvärda vägval
Enligt statssekreterare Hanna Hellquists presentation av arbetet med den nya biståndsplattformen i slutet av maj handlar det om en storstädning i skogen av biståndspolitiska dokument. Det vore i så fall bra om denna städning kunde kombineras med att bland annat följande biståndspolitiska vägval fastslås:
1) En kraftfull återkomst för det ursprungliga PGU-tänkandet.
2) Tydligare fattigdomsinriktning och fördelningsperspektiv i det långsiktiga bilaterala samarbetet.
3) Långsiktig fokusering på några få av de globala utmaningarna i stället för att försöka vara med överallt.
4) Bättre balans mellan de retoriska ambitionerna och den kapacitet som avsätts för att genomföra dem.
5) Ett sansat förhållningssätt till resultatagendan, som innebär att det långsiktiga biståndsperspektivet kan behållas, liksom den öppenhet och det inflytande för våra partners som gör det möjligt att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat av det svenska biståndet.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se