EU:s nytillträdda ”utrikesminister” bär ett tungt ansvar för att tillsammans med medlemsländerna utveckla utrikestjänsten EEAS och stärka EU som global aktör. För detta krävs att ökad tyngd ges åt utvecklingspolitiken inom EEAS, samt att en översyn av EU-delegationernas roll och bidrag till denna politik görs. Det menar Kristina Henschen, ordförande i CONCORD Sverige.
Den 1 november tog Federica Mogherini över EU:s utrikestjänst som unionens nya ”utrikesminister”. Hon har ett tufft uppdrag framför sig. Förutom dagens utrikespolitiska oroshärdar har EEAS haft svårt få EU att tala med en röst i utrikesfrågor. Om EU ska kunna hantera framtidens globala utmaningar måste Mogherini se över hur EU bedriver utrikes- och utvecklingspolitik, bland annat tillsammans med Sveriges utrikesminister Margot Wallström och handelskommissionär Cecilia Malmström. Kommissionens nya struktur och uttalanden om vikten av samstämmighet är tecken på att EEAS är på rätt väg.
EU:s ”utrikesdepartement” EEAS (European External Action Service) inrättades år 2010 för att komma tillrätta med bristen på samstämmighet i utrikes- och säkerhetspolitiken. Innan EEAS fanns, genomfördes EU:s utrikespolitik av flera olika institutioner som många gånger utformade sin politik oberoende av varandra. Detta gjorde det ofta omöjligt att koordinera politiken och tala med en röst. När Federica Mogherini nu efterträder Catherine Ashton som EU:s höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik finns anledning att se över hur EEAS lyckats med uppdraget under sina första fyra år.
CONCORD Sverige har tillsammans med CONCORD Europa följt hur arbetet med att sjösätta EEAS har gått, med särskilt fokus på huruvida EU:s åtagande om att all politik ska vara samstämmig med arbetet för en hållbar utveckling (Policy Coherence for Development, PCD) har återspeglats i såväl institutionell uppbyggnad som praktisk politik.
Vår slutsats är att om EEAS ska kunna hantera framtidens globala utmaningar krävs ett ökat fokus samstämmighet: unionens agerande på olika politikområden får inte motverka EU:s utvecklingsmål om att på sikt utrota den globala fattigdomen. För detta har CONCORD några rekommendationer:
Ge ökad tyngd åt utvecklingspolitiken. EEAS har en viktig funktion i att sammanfoga säkerhets- och utrikespolitiken med utvecklingspolitiken. Om man tittar bakåt i tiden har EEAS lagt mer tyngd på det förstnämnda. Det är ett problem inte minst ur samstämmighetssynpunkt, eftersom gränsen mellan utvecklingspolitik och traditionell utrikes- och säkerhetspolitik ofta är otydlig. Dagens globala utmaningar, vare sig det handlar om klimat, fattigdomsbekämpning eller konflikter, är ofta tätt sammanvävda med varandra och kräver insatser på flera politikområden samtidigt.
I relation till konflikter utanför unionens gränser har EEAS angreppssätt hittills ofta varit att hantera den säkerhetspolitiska dimensionen först och skapa förutsättningar för utveckling sen. Men EEAS har ett ansvar för att inte enbart agera när konflikten är ett faktum utan också se över sitt förebyggande arbete. Det kan handla om att genom biståndsinsatser arbeta för demokratiutveckling och minskad ojämlikhet. EU kan också genom sin handelspolitik främja en mer rättvis tillgång till resurser för människor i utvecklingsländer, eller skapa regler som förhindrar skatteflykt som kraftigt urholkar många länders ekonomier och utgör en grogrund för instabilitet.
Se över EEAS institutionella uppbyggnad. Om Mogherini ska lyckas leverera en enhetlig utrikespolitik måste hon även se över EEAS struktur och relationer till andra institutioner. I en färsk rapport från tankesmedjan European Think Tanks Group (ETTG) rekommenderas utrikestjänsten att samarbeta bättre på högsta nivå, över departement samt mellan institutioner och medlemsstater. Detta då en otydlighet kring vad som är EEAS ansvarsområden och ett revirtänkande mellan generaldirektorat med överlappande ansvarsområden enligt ETTG är ett hot mot samstämmigheten.
Utöver ett ökat fokus på att politiken är samstämmig med EU:s utvecklingsmål vill CONCORD också se att en översyn görs av EU-delegationernas roll och bidrag i utvecklingspolitiken. Personalresurserna när det gäller arbete med utvecklingsfrågor på delegationerna måste stärkas, delegationernas uppdrag att rapportera om effekterna av EU:s politik bli tydligare och ansvarsfördelning och styrning kopplat till PCD klargöras.
Medlemsstaterna behöver ta ansvar. Mogherini har ett tungt ansvar för att utveckla EEAS och att genom förbättrad samstämmighet stärka EU som global aktör. Men även medlemsländerna, inklusive Sverige, har en betydelsefull roll. Sverige måste verka för att EU:s medlemsstater ser till att EEAS främjar en samstämmig politik för utveckling, till exempel genom att i ministerrådet arbeta för att den nya strukturen för kommissionen säkerställer att alla delar av utrikespolitiken tar hänsyn till utvecklingsmålen.
Några förändringar i den nya kommissionen talar för att EEAS inför den nya mandatperioden är på rätt väg. När Mogherini, som även är vice ordförande i EU-kommissionen, frågades ut av EU-parlamentet tog hon upp samstämmighet som ett viktigt instrument för att skapa en mer effektiv utrikespolitik och konstaterade att ”det inte finns något EU-internt politikområde som inte har en extern dimension”. Hon nämnde även handel som ett viktigt verktyg i arbetet med att uppnå EU:s mål om att utrota fattigdomen. Cecilia Malmström har som ny handelskommissionär en central roll i detta avseende då EU genom sina handelsavtal med exempelvis afrikanska länder kan visa att unionen menar allvar med sin samstämmighetspolitik.
En annan faktor som kan underlätta arbetet för ökad samstämmighet är ordförande Jean-Claude Junckers nya kommissionsstruktur där kommissionärerna arbetar i kluster. I Mogherinis kluster kommer sju kommissionärer med ansvar för bland annat handel, utveckling, migration och humanitära insatser att ingå. CONCORD ser flera möjligheter med denna lösning. Tidigare nämna roll för handelspolitiken är ett exempel där ett närmare samarbete mellan kommissionärer behövs, och Mogherini nämnde även den globala agendan för hållbar utveckling post-2015 som en process där samverkan är av stor betydelse.
Men det finns också en risk för att utvecklingspolitiken med den nya strukturen blir underordnad EU:s ekonomiska och säkerhetspolitiska intressen. EU:s åtagande om samstämmighet är något unionen har förbundit sig till juridiskt, och EEAS måste nu verka för att leva upp till detta åtagande genomförs i praktiken.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se