Bygga vägar och vattenkraftverk eller höja lärarlönerna och satsa mer pengar på sjukvården? I Uganda har regeringen och givare olika syn på vad som ska prioriteras. Men debatten om prioriteringar och budgetandelar riskerar att missa den riktiga kärnfrågan – hur staten ska genomföra sin budget, skriver Annie Sturesson som jobbar vid finansdepartementet i Uganda.
Den 11 juni presenterar Ugandas finansminister nästa års budget för parlamentet. Budgetposter som försvar, energi och vägar är de stora vinnarna. Förlorarna – utbildning och hälsa – får återigen en minskad andel av budgetkakan. Budgeten har bemötts av kritik och regeringen anklagas för att prioritera dyra megaprojekt framför sociala tjänster till befolkningen.
Dispyter mellan givare och regering om budgetprioriteringar är varken nytt eller unikt för Uganda. I de östafrikanska grannländerna pågår diskussioner om hur ländernas begränsade resurser ska fördelas över en lång lista av budgetutgifter. En ekvation som blir allt svårare att få ihop när budgetstöd från givare drastiskt minskat. Diskussion om hur utvecklingsländers budgetar fördelas är inte oviktig. Dock riskerar den riktiga knäckfrågan hamna i skymundan – statens kapacitet att genomföra sin budget.
Ugandas mål – att tiodubbla BNP
Den ugandiska regeringens utvecklingsplan “Vision 2040” sätter ribban högt: gå från ett låginkomstland till högre medelinkomststatus år 2040. Det skulle betyda att mer än tiodubbla landets bruttonationalproduktion(BNP) per invånare på knappa 25 år. Vägen dit är tydlig: investeringar i vägar och energi.
Regeringens skifte från sociala sektorer till infrastruktur inleddes i början av 2000-talet. Omprioriteringen välkomnades inte av givare som oroade sig för landets förutsättningar att uppfylla millenniemålen. Flera studier visar dock att Ugandas framsteg vad gäller millenniemålen och fattigdomsbekämpning har skett, inte trots utan tack vare landets investeringar i infrastruktur.
I ett land där 85 procent av befolkningen bor på landsbygden har nya vägar spelat en avgörande roll för att förbättra tillgången till sjukhus, skolor och lokala marknader. Enligt den ugandiska regeringens beräkningar ger investering i infrastruktur mer utslag än ökade utgifter för sociala sektorer.
Det finns forskning som visar att de har rätt, men även annan forskning som visar motsatsen. Ett amerikanskt forskningsprojekt pekar på att stora och kostsamma infrastrukturprojekt kan vara av stor vikt för ett utvecklingslands ekonomi på längre sikt, men att mer resurser till hälso- och utbildningssektorn ger mer och snabbare resultat till en lägre kostnad.
Biståndsgivarna är skeptiska
Ugandas prioritering av megaprojekt har väckt dåligt med entusiasm hos landets biståndsgivare. Lönsamhet och hållbarhet av de senaste projekten – två vattenkraftverk på två miljarder dollar och en ny järnväg med en prislapp på minst 8 miljarder dollar har ifrågasatts. Givare oroar sig för att dessa investeringar sker på bekostnad av de sociala sektorerna. I den kommande budgeten för 2015/2016 så minskas både hälsosektorns och utbildningssektorns budgetandel. Utbildningssektorn får nästa budgetår nöja sig med runt 400 miljoner dollar medan energisektorns budget tredubblas till över 900 miljoner dollar.
Chefen vid EU-delegationen i Kampala ställde en retorisk fråga under ett seminarium om budgetstöd i maj:
”Hur ska framtida generationer kunna betala av lån till stora infrastrukturprojekt om de inte har fått tillgång till grundläggande sociala tjänster för att kunna försörja sig själva?”
Sedan tillade han:
”Det är inte givares roll att fylla ut gapet av bristande statliga finansiering till sociala sektorer.”
EU och andra givare anser att statens stöd till sociala sektorer är otillräcklig och inte i proportion med den snabbt växande befolknings behov. Behoven anses vara särskilt pressande i hälsosektorn med akut brist på mediciner, utrustning och läkare.
Mer pengar till sociala sektorer är inte lösningen
Hälsosektorn i Uganda behöver utan tvekan prioriteras mer – men tyvärr är mer pengar inte den främsta lösningen. Mer pengar gör lite nytta om de inte används rätt. Ugandas budget separerar rörliga kostnader (löner och driftkostnader) från investeringar (byggnader och maskiner). Under de senaste åren har endast runt två tredjedelar av budgeten för investeringar genomförts.
Särskilt dålig på att spendera sin budget är utbildningssektorn. Förra året utfördes endast 25 procent av de planerade investeringarna. Hälsosektorn ligger något bättre till på 75 procent.
Stora förseningar drabbar även landets väg- och energiprojekt. Projekten finansieras ofta genom lån, framförallt från Kina, och förseningar medför högre kostnader, till exempel högre låneavgifter och ersättning till entreprenörer.
Kapacitetsuppbyggnad viktigare än mer pengar
Att inte budgeten används beror på flera faktorer: utdragna upphandlingar, bristande teknisk kompetens och dålig kapacitet att genomföra projekten. Kapacitetsuppbyggnad är alltså en knäckfråga. I linje med min tidigare debattartikel om tekniskt bistånd – så anser jag att teknisk rådgivning och träning av lokal personal, framförallt inom policyarbete och projektimplementering har en viktig roll att spela i länder som Uganda.
Min uppmaning till Sverige och andra givare är att skifta fokus från budgetandelar till budgetgenomförande. Givet att det finns en politisk vilja i partnerländerna till förändring, så kan givare bidra till att lösa underliggande problem, framförallt genom att stärka statliga institutioners kapacitet. Ökade budgetanslag eller mer biståndspengar har liten inverkan om det inte finns tillräckligt med kapacitet att använda resurserna.
Annie Sturesson
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se