Själva utgångspunkten för internationellt utvecklingssamarbete är att bidra till bestående förändringar. Samtidigt saknas det ofta kunskap om biståndets långsiktiga resultat – efter att finansieringen avslutats. Biståndet måste i ökad utsträckning utformas och utvärderas med de bestående förändringarna i fokus, skriver Expertgruppen för biståndsanalys (EBA).
Redan tidigt i biståndets historia uttrycktes i utvärderingar och studier en oro om biståndets resultat skulle bestå efter det att givarna dragit sig tillbaka. I vilken utsträckning skulle investeringar underhållas och verksamheter fortleva och utvecklas utan extern finansiering?
I en nyutkommen rapport från Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) kartläggs vilka slutsatser som kan dras om det svenska biståndets bärkraft utifrån en analys av Sidas utvärderingar. Med bärkraft, eller hållbarhet, menar vi här hur insatser fortlever och utvecklas och i vilken utsträckning resultaten består efter det att biståndsfinansieringen upphört.
Den övergripande slutsatsen är att det är svårt att dra några säkra slutsatser: I omkring 40 procent av de 114 Sida-utvärderingar som analyserats i EBA:s rapport bedöms insatsen inte vara hållbar. Lika ofta kommer inte utvärderingarna fram till ett entydigt svar. I 20 procent av fallen bedöms insatsen vara hållbar.
Är det då ett problem att få insatser bedöms vara hållbara? Inte nödvändigtvis. Det beror bland annat på vad det är som ska vara hållbart. Att en organisation som kämpar för mänskliga rättigheter i en diktatur är beroende av bistånd är inget tecken på misslyckande på samma sätt som att biståndsfinansierade vägar förfaller utan bistånd. Frågan är även när en insats ska förväntas ha åstadkommit hållbara resultat.
Hållbarhet ska i idealfallet uppnås under den finansierade perioden och därmed successivt öka över tid från insatsens start. Om insatsen redan när givaren går in skulle klara sig utan bistånd är finansieringen sannolikt ineffektiv. Det är samtidigt inte konstigt att en ännu ej avslutad insats behöver biståndsfinansiering för att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat. Om insatser däremot förlängs trots att de saknar förutsättningar att bli hållbara är det problematiskt.
Utvärderingarna är inte tillförlitliga
Möjligheten att dra slutsatser om bärkraften i det svenska biståndet utifrån Sidas utvärderingar förutsätter att de bedömningar som görs i utvärderingarna är tillförlitliga, men det finns flera skäl att tvivla på just detta:
- Bedömningarna av hållbarhet görs som regel innan eller i samband med att insatser avslutas och kan ses som enkla förutsägelser eller prognoser. Förutsägelser är också mer osäkra än bedömningar i efterhand. Utvärderingarnas slutsatser speglar alltså förväntad snarare än faktisk hållbarhet.
- Frågan om hållbarhet nedprioriteras av utvärderarna i förhållande till övriga utvärderingskriterier. Vårt intryck är att en liten andel av utvärderingsbudgeten används för att besvara frågan om biståndets bärkraft.
- I de fall då Sida inte är den enda finansiären av en biståndsinsats är det sällan möjligt att i utvärderingen läsa ut vilka som finansierar insatsen och i vilken utsträckning. Därför är det ofta oklart vilken roll det svenska biståndet spelat i relation till insatsens hållbarhet.
- Det är sällan tydligt när insatsernas mål ska vara uppnådda. I 29 procent av utvärderingarna anges inga tidsramar och i 46 procent är tidsramarna otydliga eller gäller enbart vissa delmål. Bara i 13 procent av fallen kan tidsramarna för målen sägas vara tydligt beskrivna i utvärderingen. Detta gör att det ofta saknas något att sätta hållbarheten i relation till.
Många utvärderingar tar också ställning till om insatser bör avslutas. De föreslår dock nästan alltid fortsatt stöd, oavsett om insatsen bedöms hållbar eller inte. Detta väcker frågor om hur väl utvärderingar fungerar som grund för omprövning och utfasning.
Behövs ett ökat fokus på lärande
Utvärderingarnas brister begränsar naturligtvis möjligheterna att lära av dem inför framtida insatser. Vi tror att dramatiken i att avveckla biståndsinsatser som inte varit lyckade kan minskas av ett ökat fokus på lärande i utvärderingar. Ett lärandeperspektiv förutsätter en förståelse för att bistånd med nödvändighet är en verksamhet förknippad med risk, och inte sällan osäkerhet. Detta innebär att insatser i efterhand kan visa sig vara felsatsningar. Vi ser behov av två förändringar:
Förbättrad styrning. I policydokument, styrande dokument, strategier och årsredovisningar för biståndet framgår det sällan att bristande bärkraft är ett hinder eller en utmaning att ta på allvar. Själva termen hållbarhet används i mycket hög grad i svensk biståndspolicy, men inte i den betydelse som begreppet har här. Styrningen från Utrikesdepartementet i dessa frågor kan alltså förtydligas.
Bättre utvärderingsarbete. EBA:s rapport tyder på att frågan om hållbarhet ges låg prioritet i förhållande till andra utvärderingskriterier. Utvärderingar genomförs oftast när insatserna fortfarande pågår eller precis ska avslutas, men beslutfattare behöver kunskap om faktisk snarare än förväntad hållbarhet. Det finns heller inget uppenbart samband mellan bedömningar av hållbarhet och bedömningar om fortsatt stöd. Frågan är om utvärderare överhuvudtaget ska besvara frågan om biståndsinsatser bör tilldelas fortsatt finansiering. Vår slutsats är att fler utvärderingar behöver genomföras en tid efter avslutade insatser och att frågan om bärkraft i dessa utvärderingar behöver prioriteras.
Många länder väljer nu att skala ned sitt bistånd, men i Sverige ökar istället biståndsbudgeten i år med 8 miljarder kronor. Dessa medel kan absolut bidra till långsiktigt hållbara resultat. Det är dock viktigt att väl genomförda utvärderingar lyckas bedöma om så är fallet.
Jan Pettersson
Markus Burman
EXEMPEL PÅ BRISTANDE HÅLLBARHET
Bristande hållbarhet är inte självklart ett tecken på misslyckande. Bland de utvärderingar som visar på bristande hållbarhet i EBA:s genomgång så finns exempel där:
– Stöd till kvinnoorganisationer – i ojämställda miljöer efter konflikter – som enligt utvärderingen inte kan fortsätta bedriva de finansierade insatserna utan det svenska stödet
– Stöd till statliga myndigheter där partnerorganisationen inte har lyckats fånga upp den kapacitet man tillgodogjort sig på kort sikt (inom ramen för ett projekt)
– Stöd genom ett flertal insatser till enskilda länder där Sverige fasar ut stödet innan insatserna har lett till stabila förändringar
– Stöd till universitetsmiljöer i medelinkomstländer som trots ansträngningar har svårigheter att finansiera sin verksamhet utan Sida
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se