På några få år har biståndsminister Gunilla Carlsson (M) framgångsrikt utmanat dominerande särintressen i biståndsdebatten och drivit igenom de största biståndspolitiska reformerna någonsin. Vad gjorde detta möjligt och vad har det resulterat i? Joakim Stymne, tidigare Statsekreterare för internationellt utvecklingssamarbete, menar att betydande förbättringar gjorts men att vi inte kan förvänta oss att bistånd ska skapa tillväxt.
Kanske något oväntat har biståndet varit ett av de politikområden som har kännetecknats av en särskilt skarp och ambitiös reformpolitik sedan den svenska allansregeringen tillträdde i oktober 2006. Förutsättningarna för en sådan politik såg inte självklart goda ut. Till skillnad från många andra områden hade ingen gemensam allianspolitik formulerats för biståndet inför valet. När så Gunilla Carlsson, moderaternas utrikespolitiska talesperson under oppositionstiden, utsågs till biståndsminister i samband med regeringsbildningen var politiken ett oskrivet kort.
Knappt fem år senare är det dock ingen överdrift att säga att det svenska biståndet under denna period har genomgått sina mest genomgripande reformer någonsin. Biståndet har koncentrerats till färre länder, med tydligare motivering för vad Sverige syftar till att uppnå i respektive land. Fokus på biståndets resultat har placerats i centrum för verksamheten. Möjligheten att utkräva ansvar har blivit ett ledmotiv i biståndet: svenska skattebetalare har rätt att kräva att medlen används väl, de fattiga människorna i samarbetsländerna har rätt att kräva att medlen gör nytta för dem. Rollfördelningen mellan Sida och Utrikesdepartementet har renodlats. Den politiska styrningen och policyövervägandena är tydligt förlagda till UD. Sidas roll som ansvarig för att tillse att operationalisera och leda genomförandet av biståndspolitiken på sina områden har tydliggjorts. Den så kallade dialogen mellan Sverige och samarbetsländerna har skärpts, med betydligt minskat svenskt tålamod än tidigare med övergrepp mot mänskliga rättigheter eller med miljöer som är tillåtande mot korruption. Inom ramen för biståndspolitiken har även tagits initiativ för att skapa en mer aktiv offentlighetsprincip genom att göra information om biståndet mycket mer lättillgängligt.
Reformambitionerna är det således inget fel på, reformtakten är hög, och reformagendan har varit och fortsätter vara fullspäckad. Frågan kvarstår dock: har de svenska reformerna bidragit till en mer strategisk och kostnadseffektiv fattigdomsbekämpning? Inte minst mot bakgrund av de skarpa argument mot biståndets idé som framförs av biståndsskeptiker som William Easterly, eller på svensk mark Fredrik Segerfeldt, kan man inte bortse från denna fråga. Jag återkommer till detta.
Utgångspunkterna
Vad möjliggjorde iscensättandet av biståndsreformerna? Den viktigaste förutsättningen var att formulera reformbehovet – och att därefter skaffa sig ett mandat för reformerna. I detta sammanhang gjorde vi ett antal observationer vid mandatperiodens början.
1. Biståndet var för ofokuserat. Av det svenska biståndet om (då) drygt 30 miljarder kronor var ungefär hälften bilateralt, med svensk närvaro i 120 länder, varav samarbetsavtal fanns med 47. Andra hälften var multilateralt, kanaliserat genom ett 50-tal multilaterala organisationer. Det fanns inte tillstymmelse till strategisk helhetsbild av biståndsportföljen. Snarare tyder det mesta på att dess sammansättning vuxit fram närmast organiskt, som summan av ad hoc-beslut över ett stort antal år, där nya insatser läggs till men där få gamla rensas ut. Detta var också en av huvudslutsatserna i OECD:s biståndskommittés så kallade ”peer review” som gjordes 2005. Där fick Sverige kritik för bristande fokus i biståndet såväl geografiskt som sektorsmässigt.
2. Sida, den myndighet som har ansvar för genomförandet av den bilaterala delen av biståndet, var påtagligt svårstyrt. Det rådde en kronisk misstro mellan UD och Sida, där Sida sedan gammalt fått (och tagit sig) rätten att utforma centrala delar av biståndspolitiken, en uppgift som ska ligga hos regeringen. Även den i praktiken otydliga ansvarsfördelningen melan UD och Sida var ett område där Sverige hade fått kritik i OECD:s peer review.
3. Biståndsdebatten drivs av svenska särintressen. Biståndet är ett paradexempel på det public choice-problem som innebär att en liten grupp starkt intresserade drar nytta av en viss politik medan kostnaden är spridd på det stora flertalet, vars intresse för utgiften är begränsat. Man kan uttrycka det som att det finns en svagt positiv preferens bland de svenska medborgarna för biståndet – i opinionsundersökningar brukar drygt 60 procent säga att biståndet är lagom stort eller att det bör öka. Men det är en liten grupp starkt engagerade som har präglat den svenska biståndsdebatten – aktiva i frivilligorganisationer och de som är professionellt sysselsatta i biståndet. Och till skillnad från vad gäller andra politikområden hörs inte rösterna i debatten från dem som biståndet ska hjälpa. Det är mycket längre avstånd mellan en fattig människa i Zambia som är missnöjd med det svenska biståndet och en svensk politiker än vad det är mellan en svensk som är missnöjd med sjukförsäkringen och samma politiker. Om inte annat har svensken rösträtt vid nästa svenska val – till skillnad från zambiern. Kraven på resultat i form av en effektiv fattigdomsbekämpning har dock varit sorgligt frånvarande i debatten.
4. Biståndsdebatten inriktar sig nästan uteslutande på ”inputs”, inte på utfall och resultat. Målet om en viss biståndsvolym – en procent av bruttonationalinkomsten (BNI) – har varit allt överskuggande. Detta volymmål drivs av de flesta riksdagspartier och frivilligorganisationer. Kraven på resultat i form av en effektiv fattigdomsbekämpning har dock varit sorgligt frånvarande i debatten. Man kan uttrycka det som att den goda viljan är sitt eget resultat.
5. Sverige är internationellt sett en stormakt på biståndsområdet. Som en av världens största och mest tongivande givare har Sverige en förmåga att vara en förebild och en kravställare vad gäller det internationella biståndets utformning och inrikting. Vår bedömning var att Sverige har inte tillräckligt utnyttjat de möjligheter som detta ger. Dels innebar bristen på strategisk inriktning av biståndet att Sveriges prioriteringar och målsättningar var otydliga. Dels fanns det en historiskt betingad motvilja att framstå som arrogant och krävande i dessa sammanhang.
6. Förväntningarna på den moderata biståndsministern var låga. Bland dem som är engagerade i biståndet fanns en uttalad misstänksamhet mot avsikterna med den moderata biståndspolitiken. Detta skapade i sig en möjlighet att överträffa förväntningarna och visa att ett tydligt och reformerat utvecklingssamarbete kunde bidra till att skapa trovärdighet för regeringens arbete för fred, säkerhet och global utveckling, men också att visa på ett konkret moderat engagemang i frågor som världsfattigdomen, HIV/Aids, miljö och klimat och kvinnors ställning i fattiga länder.
Ur dessa observationer följde ganska naturligt en reformagenda med ett antal centrala byggstenar. Det gällde att ta ett strategiskt grepp på biståndsportföljens delar. Detta krävde i sin tur en genomlysning och upprensning av biståndsportföljen. Det krävde en stärkt styrning från regeringen av det svenska biståndet. Och det krävde en skarp politisk kommunikation som skulle fokusera inte minst på de rättmätiga intressena från den breda massan av skattebetalare och inte bara de mest biståndsengagerade. Biståndsdebatten behövde få ett annat innehåll.
Landfokusering
Det första stora reformområdet kom att gå under beteckningen landfokusering. Denna innebar att vi gick igenom samtliga de utvecklingssamarbetsprogram som Sverige hade med fattiga länder med syfte att utifrån uppställda kriterier begränsa och sortera landportföljen. Analysen utgick från fyra grupper av kriterier: samarbetslandets behov (fattigdom i olika dimensioner); förutsättningarna för effektiv användning av biståndsmedel (makroekonomisk situation mm); förutsättningarna för en rimlig utveckling vad avser demokrati och respekt för mänskliga rättigheter; och svenskt mervärde (kan Sverige bidra med något som inte andra givare har?). Utifrån denna analys kunde landportföljen begränsas till ett 30-tal länder.
Kanske ännu viktigare var att avsikten med det svenska engagemanget kunde tydliggöras genom en kategorisering av länder. I en första kategori länder ägnar Sverige sig åt ”traditionellt” långsiktigt utvecklingssamarbete. I en andra kategori har vi ett engagemang i postkonfliktländer med mycket svaga institutioner. En tredje kategori är länder i Östeuropa där ett EU-närmande kan ses som den viktigaste förutsättningen för minskad fattigdom på lång sikt. En fjärde kategori är auktoritära stater där samarbete inte sker med landets regering utan med organisationer och förändringsaktörer. En femte kategori är rikare länder där biståndet ska fasas ut och övergå i andra slags relationer. Denna kategorisering har givit god hjälp att formulera skilda angreppssätt för biståndet beroende på landkategori, liksom för att förklara för de svenska medborgarna vad avsikten är i respektive fall – Sverige vill och bör ha helt olika ansatser i geografiskt så närliggande länder som Zambia, Zimbabwe och Sydafrika.
När Alliansen tillträdde kunde vi alltså konstatera att både Sida och UD såväl utformade politik som skötte förvaltningsärenden – i strid med svensk förvaltningstradition och med negativa konsekvenser för den övergripande strategiska styrningen av biståndet.
Sida
Ett annat område där viktiga reformer har genomförts rör styrningen av Sida. Svenska myndigheter är av tradition fristående från regeringen. Det ska råda en skillnad mellan politiska beslut, vilka fattas av regeringen, och förvaltningsbeslut, vilka fattas av myndigheten. Emellertid har Sida ända sedan det grundades i praktiken tagit sig rätten att fatta vad som kan beskrivas som politiska beslut – som viktiga policyöverväganden eller beslut med utrikespolitiska konsekvenser där man inte har sökt politisk vägledning från regeringen. Det har rått en kultur där Sida har uppfattat att man har mycket stor autonomi vad gäller utformningen av biståndspolitiken. I gengäld har genom åren alltmer biståndsmedel kommit att behållas och handläggas vid UD – kanske som ett utslag av olika ministrars frustration över att ha så lite att säga till om vad gäller den direkta medelsanvändningen. När Alliansen tillträdde kunde vi alltså konstatera att både Sida och UD såväl utformade politik som skötte förvaltningsärenden – i strid med svensk förvaltningstradition och med negativa konsekvenser för den övergripande strategiska styrningen av biståndet.
Att ändra dessa förhållanden har krävt många små steg: förbättrade styrinstrument för Sida (instruktion, regelringsbrev mm); överföring av medelshantering från UD till Sida; förändringar i Sidas ledning; en stärkt informell dialog mellan UD:s politiska ledning och Sidas ledning. Min tro är att denna process är på rätt spår. Men innan det säkert går att säga att dem har givit ett uthålligt positivt resultat måste den kulturförändring som behöver bli följden befästas.
Biståndets resultat
Ett tredje område där viktiga reformer påbörjats rör fokus på resultat i biståndet. Det är en skam för biståndspolitiken att resultat i så många år kommit i andra hand i debatten. Ta en slumpmässigt vald debattartikel om bistånd, skriven av en biståndsentusiast: jag kan nästan garantera att (1) ett huvudkrav kommer att vara ökade biståndsvolymer i kronor räknat och att (2) kraven på mätbara resultat av detta bistånd lyser med sin frånvaro. Och politikerna är för det mesta inte mycket bättre. När G7, G20 eller någon annan gruppering vill visa handlingskraft i samband med ett toppmöte utlovar man ett visst antal miljarder för food security, klimatinsatser, afrikanskt jordbruk eller till vad som råkar vara aktuellt för dagen. Men man talar aldrig om vilka resultat det avser att ge. Den goda viljan är sitt eget resultat.
För att tala om resultat i biståndet krävs att mål satts upp för insatser, kvantitativa eller kvalitativa. Det krävs att insatserna följs upp, på kort och lång sikt. Det krävs att lärdomar dras om hur prioriteringar mellan insatser ska göras. Det krävs att mekanismer för ansvarsutkrävande finns på plats, såväl i samarbetslandet som på hemmaplan. Det kräver utvärderingar och revisioner. Det kräver offentlig tillgång till information om vilka insatser som görs, av vem, med vilka medel. Det kräver att de organisationer som har ansvar för biståndet har en kultur där fokus är på resultat, inte på snabb och enkel medelsanvändning.
Detta är också något som den svenska regeringen har drivit under alliansregeringens år vid makten. Sida har fått en instruktion att bedriva en ”kostnadseffektiv fattigdomsbekämpning”. En myndighet, Sadev, har tillskapats med uppgift att oberoende utvärdera biståndet. Sverige kopplar på ett mer explicit sätt än tidigare sitt stöd via multilaterala organisationer till att dessa ser till biståndets resultat.
Biståndsministern har haft en stor utmaning i att vrida denna debatt: från ett fokus på biståndsvolymer och goda intentioner till ett fokus på resultat och ansvarsutkrävande.
Biståndsdebatten
Ett fjärde område för politiskt agerande rör biståndsdebatten. Som jag redan har antytt har den varit alltför dominerad av personer och organisationer med starkt eget intresse av ett stort bistånd. Biståndsministern har haft en stor utmaning i att vrida denna debatt: från ett fokus på biståndsvolymer och goda intentioner till ett fokus på resultat och ansvarsutkrävande.
I detta sammanhang vill jag säga några ord om frivilligorganisationernas roll (eller civilsamhällesorganisationer, CSO, som de i Sverige refereras till för närvarande, alltså det som internationellt brukar kallas NGO). I Sverige finns det ett antal sådana organisationer som har satt sig själva i en för mig svårbegriplig position där de är mycket beroende av staten för sin finansiering. Ett antal CSOer får ramanslag via Sida, sammanlagt cirka 1,5 miljarder kronor, med villkoret att detta finansierar insatser som organisationerna själva har identifierat och där organisationerna själva betalar 10 procent av totalkostnaden (och statsbudgeten alltså står för 90 procent). Därtill genomför dessa organisationer bistånd på Sidas uppdrag med 100 procent finansiering från Sida. Det handlar om sammanlagt flera miljarder årligen. Detta innebär att många organistioner i mycket stor utsträckning är staligt finansierade – för att ta ett exempel är den sveska organisationen Diakonias verksamhet till över 90 procent finansierad med statliga medel. Det är svårt att se en sådan organisation som ”oberoende” av staten. De kan snarare liknas vid en konsultverksamhet.
Icke desto mindre har Diakonia en självbild av att vara just en fristående folkrörelseorganisation. Samtidigt lägger man ned betydande resurser på lobbyverksamhet för ett högre biståndsanslag generellt, för ett högre anslag till CSOer i synnerhet, och för mycket generösa anslag för CSOernas information i Sverige. Man bearbetar effektivt politiker i flertalet partier liksom media och lyckas relativt ofta få genomslag för sina ståndpunkter. Jag uttalar mig inte i detta sammanhang om kvalitén på Diakonias insatser. Men jag tycker det är hyckleri när ett så tydligt egenintresse (”högre bidrag till oss”) kläs i termer av solidaritet med fattiga människor. Diakonia hade varit mer trovärdiga om man någon gång i debatten drivit frågan om biståndets resultat.
I vilket fall har biståndsministern vågat utmana debattörerna från Diakonia och andra organisationer. Det har visat sig vara framgångsrikt. Frågor om resultat och korruptionsrisker har kommit i ljuset på ett helt annat sätt än tidigare, och har bidragit till att möjliggöra de reformer som har gjorts.
Vad leder reformerna till?
Det här vara bara ett axplock av de områden på vilka reformer har skett inom biståndet. Av utrymmesskäl har jag utelämnat sådant som det humanitära biståndet, demokratisatsningar, ökat samarbete med näringsliv och andra aktörer, etc. Den övergripande frågan måste under alla omständigheter bli: hur ser det ut på fältet? Är biståndet bättre? Leder det till minskad fattigdom i högre utsträckning än tidigare? Är det värt pengarna?
Kritiken att bistånd inte skapar tillväxt är irrelevant – vi ska inte vänta oss att biståndet gör det. Det är att sätta anspråken för högt – vare sig man är kritiker eller förespråkare.
Det finns en kritik mot biståndet som idé vilken förtjänar att tas på allvar. Argumenten är välkända: biståndet håller obehagliga regimer under armarna. Det göder korruption. Biståndet minskar incitamenten att stärka statsfinanserna i samarbetsländerna. Det snedvrider arbetsmarknader och resursanvändning. Biståndet gynnar framförallt en internationell biståndselit i givarländerna, i maskopi med eliten i samarbetsländerna. Det finns mycket svaga akademiska belägg för att bistånd gynnar tillväxt.
Jag skulle vilja fokusera på den sista av dessa invändningar mot bistånd. Jag menar att de starkaste biståndsmotståndarna och de starkaste biståndsförespråkarna har en gemensam utgångspunkt: de vill diskutera biståndets ”transformativa” förmåga. Förespråkarna (som Jeffrey Sachs) säger att med tillräckligt stora insatser kommer biståndet att göra skillnaden mellan underutveckling och utveckling. Kritikerna (som Fredrik Segerfeldt) säger att vi empiriskt redan har kunnat konstatera att detta inte fungerar.
Min egen uppfattning är att det är att ge en alltför stor betydelse till biståndets roll. Biståndet kommer aldrig att vara mer än en marginell andel av ett lands resursmobilisering. Kritiken att bistånd inte skapar tillväxt är irrelevant – vi ska inte vänta oss att biståndet gör det. Det är att sätta anspråken för högt – vare sig man är kritiker eller förespråkare.
William Easterly gjorde i sin artikel ”Can the West Save Africa” (Journal of Economic Literature, 2009, 47(2): 373–447) den viktiga distinktionen mellan en ”transformativ” och en ”marginell” ansats för biståndet. Enligt hans uppfattning har den transformativa ansatsen visat sig inte fungera. Däremot menar han att mer talar för en marginell ansats, där små steg tas för att hjälpa till att skjuta saker i rätt riktning. Ett exempel han för fram är hälsoinstaser som hjälpt till att kraftigt minska dödligheten på vissa håll i Afrika.
Jag sympatiserar med Easterlys marginella syn. Jag tror att förutsättningarna för framgångar i utvecklingen ägs av respektive land, deras regering och befolkning.
Biståndets ambition ska vara att bidra till att stärka positiva processer där de förekommer, liksom att om möjligt motverka en negativ utveckling där detta är möjligt. Detta inbegriper även en stark medvetenhet om de risker för negativa effekter som biståndskritikerna för fram.
De svenska biståndsreformerna har flyttat oss närmare en mer objektiv och saklig hållning till biståndet. Det kan på marginalen kan smörja hjulen i processer som redan pågår. Fattigdomen minskar i många fattiga länder, bistånd eller ej. Den goda viljan är inte sitt eget resultat. Det gäller också att veta vad vi gör, och varför.
Artikeln har tidigare publicerats i den norska tidningen Minerva.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se