Utan budgetstöd avstår Sverige från viktiga möjligheter att bidra till de positiva effekter som utvärderingar visar att stödformen har när det inte överbelastas med allt för många kortsiktiga krav. Samtidigt kan kriterierna för budgetstöd inte kvantifieras utan orimliga förenklingar - var ligger till exempel den godkända nivån för tillräcklig demokrati och respekt för mänskliga rättigheter? Istället för att ge upp borde biståndsministern förklara vilka resultat som faktiskt uppnåtts och förenkla regelverket, skriver Bertil Odén.
En debatt har flammat upp om generellt budgetstöd – en biståndsform som för fem-sex år sedan stod högt på dagordningen, men under de senaste två åren kraftigt tappat mark. Ironiskt nog har detta skett parallellt med att nya internationella utvärderingar visar att budgetstöd kan leverera många av de positiva effekter som förväntas och som i hög grad stämmer överens med Parisdeklarationens principer, bland annat starkare ägarskap, ansvarsutkrävande och öppenhet. Det kan också fungera mer förutsägbart för mottagaren. Däremot fungerar budgetstödet dåligt när biståndsgivarna överlastar det med allt för många kortsiktiga krav på politiska och ekonomiska förändringar som inte är förankrade hos mottagaren.
Ekots lördagsintervju med biståndsminister Gunilla Carlsson för en tid sedan visade tydligt att hon vill avveckla budgetstödet i det svenska biståndet, även om hon inte kan göra det så snabbt som hon vill på grund av gällande avtal. Detta är inget nytt. Hennes tveksamhet framkom redan i en intervju i Riksdag och Departement 2010 och återspeglas också i årets budgetproposition. Under hennes tid som biståndsminister har antalet länder som erhåller svenskt budgetstöd halverats från åtta till fyra. Kvar finns idag Burkina Faso, Mali, Moçambique och Tanzania.
Märkligt nog var ett av hennes argument i lördagsintervjun att budgetstödet inte är kostnadseffektivt, vilket är precis motsatsen till vad som framkommer ur utvärderingarna.
Märkligt nog var ett av hennes argument i lördagsintervjun att budgetstödet inte är kostnadseffektivt, vilket är precis motsatsen till vad som framkommer ur utvärderingarna. Ett annat argument var att hon inte såg vad ”vi åstadkommer för resultat”. Vilket är korrekt i meningen att det inte går att koppla just de svenska biståndskronorna till t.ex. byggandet av en specifik skola eller vilka hushåll som fått ”svenska” spisar.
En av huvudpoängerna med denna biståndsform är att flera biståndsgivare tillsammans stödjer ett lands utvecklingspolitik och samtidigt stödjer reformer och kapacitet i samarbetslandets budget- och kontrollsystem. Därigenom kan åtskillig byråkrati undvikas och överföringskostnaderna minskas för både givare och mottagare. Indikatorer och villkor gäller i huvudsak resultat och borde därför passa in i den nuvarande trenden i biståndet. Däremot går det inte att separera det svenska biståndet från det övriga biståndet och de inhemska budgetmedlen.
Allt bistånd vars primära syfte är att bidra till utveckling bygger på ett rimligt förtroende mellan parterna. Budgetstödet är den biståndsform där detta är tydligast. Det är därför också mest sårbart för händelser som urholkar detta förtroende, t.ex. korruptionsskandaler och beslut av mottagarregeringen – även sådana långt ifrån det som gäller budget och utvecklingspolitik – som kan misshaga opinionen i givarländerna. Regeringsskifte i ett givarland kan ge samma effekt.
Kriterierna för svenskt budgetstöd är sedan 2008:
- Tydliga åtaganden och respekt för mänskliga rättigheter och demokrati.
- Nationell strategi för fattigdomsminskning som är demokratiskt förankrad och genomförbar.
- Långsiktigt hållbar ekonomisk politik för tillväxt med utveckling och fattigdomsbekämpning som mål och med makroekonomisk stabilitet som förutsättning.
- Offentliga finansiella styrsystem som är tillräckligt transparenta, robusta och effektiva för att målsättningarna med stödet ska kunna uppnås.
- Tydligt åtagande och vidtagna åtgärder från samarbetslandets regering att bekämpa korruption.
Regeringens direktiv för budgetstöd innebär att en utbetalning föregås av fyra olika beslut. Vid varje beslutstillfälle ska en förnyad bedömning göras av om det är lämpligt med budgetstöd till landet i fråga. Även om en positiv sådan bedömning gjorts vid de tre första tillfällena kan något ha inträffat som gör att så inte är fallet när själva utbetalningen ett antal månader senare ska göras. Sverige är därigenom troligtvis det land som skapat det mest komplicerade systemet för sitt budgetstöd.
Bistånd, inklusive budgetstöd, bedrivs i huvudsak i länder som befinner sig i en gråzon mellan fullfjädrade demokratier och rena diktaturer. Flera institut försöker med olika metoder att gradera demokratinivån i världens länder, en synnerligen grannlaga uppgift. Economist Intelligence Unit publicerar varje år ett demokratindex där 167 länder i världen rankas efter fem olika kriterier. Länderna delas in i fyra kategorier: Fullfjädrade demokratier (25st), Bristfälliga demokratier (53 st.), ”hybridregimer (37 st) och auktoritära regimer (52 st). Enligt EIUs index för 2011 hamnade två av de totalt tolv långsiktiga samarbetsländerna för svenskt bistånd (Mali och Zambia) i kategorin bristfällig demokrati, sju i kategorin hybridregim och tre i kategorin auktoritär regim. Det innebär att biståndet verkar i på många sätt ofullkomliga miljöer.
Om minskning av fattigdomen ska fortsätta att vara det övergripande målet för svenskt bistånd torde det vara ofrånkomligt att arbeta i länder där situationen när det gäller demokrati och mänskliga rättigheter har väsentliga brister.
Om minskning av fattigdomen ska fortsätta att vara det övergripande målet för svenskt bistånd torde det vara ofrånkomligt att arbeta i länder där situationen när det gäller demokrati och mänskliga rättigheter har väsentliga brister. Det finns naturligtvis en ”smärtgräns” för vilken typ av regim Sverige kan samarbeta med. Att bedöma var den ligger och hur den ska vägas mot möjligheterna att bidra till fattigdomsminskning och långsiktig utveckling är kärnfrågan i den bedömningen.
Den allt snävare inställningen till budgetstöd från Gunilla Carlssons sida kan tänkas ha flera orsaker:
- hon anser inte att det går ihop med hennes ”resultatagenda”, d.v.s. hon kan inte sätta blågula flaggor på specifika projekt och verksamheter för att visa skattebetalarna vart deras pengar går. Resultatagendan innebär också en strävan mot riskminimering. För den som betraktar budgetstöd som högrisk och av svenska aktörer bedrivna projekt som lågrisk finns därför ett starkt incitament att välja bort budgetstöd.
- hennes som det verkar starka misstroende mot många aktörer inom biståndet, inklusive biståndsmottagande regeringar. Då blir budgetstöd extra svårsmält, jämfört med projekt där illusionen att hon själv har kontroll lättare kan upprätthållas.
- alla fem kriterier som måste uppfyllas är komplicerade och blir i slutändan politiska, när det gäller att bedöma om de uppfylls och kan svårligen kvantifieras utan orimliga förenklingar. Var ligger den godkända nivån för tillräcklig demokrati och respekt för mänskliga rättigheter? Hur bedömer man på förhand om den ekonomiska politiken är långsiktigt hållbar? Var går gränsen för tillräckligt öppet och effektivt finansiellt styrsystem och hur mäter man om en regerings åtgärder för att bekämpa korruption är tillräckliga? Eftersom de ska bedömas fyra gånger i den svenska processen innan budgetstödet utbetalas, finns en väsentlig risk att någonstans på vägen någonting händer på något av de fem områdena som gör det politiskt obekvämt för den svenska regeringen/ biståndsministern att behöva stå till svars.
Att utesluta budgetstöd som biståndsform skulle innebära att Sverige avstår från en viktig möjlighet att bidra till förbättringar av ett samarbetslands totala utvecklingspolitik och budgetanvändning.
Att utesluta budgetstöd som biståndsform skulle innebära att Sverige avstår från en viktig möjlighet att bidra till förbättringar av ett samarbetslands totala utvecklingspolitik och budgetanvändning. I stället för att ge upp borde biståndsministern satsa resurser på att förklara vad budgetstöd är, vilka resultat som faktiskt uppnåtts, och förenkla regelverket. Det skulle jag kalla ett positivt pratbistånd.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se