Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) har kartlagt vilka statliga aktörer som beslutar om vilka medel inom det svenska biståndet. Kartläggningen visar att biståndsbudgetens storlek varierar stort, ibland under samma år. Det framgår också att biståndet i ökad utsträckning binds upp i fleråriga avtal, och att beslut delegeras i stor omfattning. Det finns flera risker med den typen av styrning, skriver Sonja Daltung och Jan Pettersson.
Det svenska statliga internationella biståndet är omfattande. Den så kallade biståndsramen (en procent av den beräknade bruttonationalinkomsten) uppgår i år till drygt 43 miljarder; ungefär lika mycket som försvarsbudgeten. Vem beslutar om vad som finansieras med dessa medel?
Flera olika aktörer på olika nivåer är med och beslutar om det svenska biståndet, från riksdag, regering och myndigheter till aktörer i samarbetsländer. Sida beslutar om majoriteten av biståndet, men en stor del beslutas också av regeringen eller inom Regeringskansliet. Denna del utbetalas i form av kärnbidrag till internationella organisationer, såsom utvecklingsbanker och FN:s fackorgan, fonder och program. En ökande andel av biståndspengarna används också för att finansiera verksamhet utanför biståndsbudgeten, genom så kallade avräkningar.
Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) publicerar idag en rapport om vilka statliga aktörer som beslutar om vilka medel inom det svenska biståndet, till vilka ändamål och på vilka formella grunder. Kartläggningen ger upphov till ett antal reflektioner och frågeställningar. Vi vill här särskilt lyfta fram tre områden som det finns anledning för både EBA och andra aktörer att fundera närmare över.
1. Variationer i biståndsbudgetens storlek riskerar att minska möjligheten att bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete.
Medel ur biståndsramen som används inom andra utgiftsområden än biståndsbudgeten kallas för avräkningar. Den största posten i avräkningarna har på senare år varit kostnader för mottagande av asylsökande i Sverige. Storleken på denna post varierar både mellan år och under ett och samma år eftersom budgeten revideras två gånger (vår- och höständringsbudgeten).
Avräkningarnas andel av biståndsramen har vuxit över tid och är nu betydande. Efter beslutet om vårändringsbudgeten den 21 juni disponerar biståndsbudgeten endast 65 procent av det budgeterade biståndet för 2016 (Figur 1). Avräkningarna för kostnader för flyktingmottagande i Sverige uppgår nu till 28 procent av biståndsramen, en ökning med över 4,1 miljarder kronor jämfört med årets ursprungliga budget. Utifrån den information som hittills lämnats av regeringen verkar de ökade avräkningarna främst (till omkring 60%) finansieras genom att bidrag till multilaterala organisationer skjuts upp, följt av minskningar av bistånd via geografiska strategier (bistånd som direkt riktar sig till länder och regioner) och tematiska strategier (bistånd för speciella ändamål, som demokrati och klimat).
Riksdagens utrikesutskott yttrade inför beslutet om vårändringsbudgeten att ”förändringar av anslaget i den omfattning som föreslås av regeringen riskerar att försämra effektiviteten i biståndet. Det försvårar också riksdagens arbete med att granska regeringens budget som helhet och påverka politikens inriktning”.
Vilken betydelse har dessa förändringar mellan och inom budgetår för möjligheten att bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete?
2. Många fleråriga avtal riskerar att minska regeringens möjligheter till styrning.
Möjligheten att kunna teckna fleråriga avtal med partners är en förutsättning för att kunna bedriva biståndsverksamhet på ett effektivt sätt. Genom så kallade bemyndiganden ges bland annat Sida tillåtelse att ingå sådana avtal, trots att varje budget bara sträcker sig över ett år. Att kunna lämna löften om framtida ekonomiska åtaganden är också ett viktigt instrument för att driva svenska biståndspolitiska prioriteringar i internationella organisationer och forum. Samtidigt innebär dessa fleråriga avtal att möjligheten att anpassa budgeten efter oförutsedda händelser i omvärlden minskar, liksom regeringens möjlighet att styra om biståndet på kort sikt.
Det svenska biståndet verkar i ökad utsträckning bindas upp i fleråriga avtal. Hur väl samspelar dagens bemyndiganden med de strategier som styr biståndsverksamheten?
3. Omfattande delegering av beslut kan bidra till ett situationsanpassat bistånd, men riskerar samtidigt att göra biståndet svårstyrt och okoordinerat.
Inom andra politikområden är myndigheters användning av finansiella medel relativt detaljstyrd, men inte inom biståndet. Regeringen styr biståndet genom att ange belopp per ändamål, det vill säga hur mycket bistånd som ska gå till de olika samarbetsländerna (geografiska strategier) och hur mycket som ska användas till olika prioriterade ämnesområden (tematiska strategier). Dessa strategier anger i sin tur vad det är för resultat som ska eftersträvas, men på en övergripande nivå, vilket innebär att många och olika insatser kan komma ifråga.
Det är en tydlig slutsats från flera av EBA:s studier att biståndsinsatser i enskilda länder måste anpassas till kontexten i det specifika landet för att kunna göra nytta. Detta förutsätter att beslut om den typen av insatser fattas nära platserna där de genomförs. Vad en svensk ambassad i ett samarbetsland beslutar om beror på landkontext och biståndets inriktning och storlek. Det är naturligt och bör öka möjligheterna till välanpassade och underbyggda beslut. Men det kan också vara problematiskt ur ett styrningsperspektiv.
EBA:s kartläggning visar att Sida i stor omfattning delegerar beslut. Den stora majoriteten av de beslut om svenska biståndsmedel som fattas på Sida och på ambassader tas på enhetschefsnivå eller motsvarande (detta gäller både antal beslut och räknat i kronor). Vad innebär detta för samordningen av det svenska biståndet?
De tre fallstudierna i rapporten (Afghanistan, Liberia och Mocambique) visar att många olika svenska aktörer kan vara verksamma i ett och samma samarbetsland, och intrycket är att dessa aktörer inte alltid känner till varandras verksamhet. Ur både ett informations- och koordineringsperspektiv framstår det som viktigt att det finns en nära dialog mellan de olika aktörer som i samma samarbetsland beslutar om svenska biståndsmedels användning, och att arbetet i fält samordnas i så stor utsträckning som möjligt.
Sonja Daltung och Jan Pettersson
Rapporten finns för nedladdning på www.eba.se.
Expertgruppen för Biståndsanalys (EBA) är en statlig kommitté som analyserar och utvärderar det svenska biståndet. EBA bidrar med kunskap som kan förbättra biståndet och belyser aktuella frågor och viktiga ämnen som inte fått tillräcklig uppmärksamhet. EBA bygger broar mellan politiker, forskare och praktiker – områden som inte alltid talar med varandra och EBA:s seminarier är en naturlig mötesplats för debatt om viktiga biståndsfrågor. Målet är att bidra till ett bra bistånd som genomförs effektivt.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se