Regionala samarbeten kring gemensamma naturresurser är avgörande för att undvika konflikter. Samtidigt är beslutsprocesserna inom mellanstatliga institutioner komplexa, något som försvårar samarbeten kring till exempel delade vattenkällor. Det är därför nödvändigt att tänka nytt inom vattensektorn och att involvera fler aktörer för att få till stånd en hållbar förvaltning. Det skriver Therese Sjömander Magnusson, programchef på SIWI, i en replik.
Utmaningarna för regionalt samarbete kring gemensamma naturresurser har kanske aldrig tidigare varit så stora som idag. Väder- och klimatrelaterade kriser och katastrofer inträffar allt oftare, globaliseringen innebär att nationer, marknader och sektorer måste anpassa sig till snabbare förändringar, och den höga urbaniseringstakten ställer beslutsfattare inför stora utmaningar vad gäller stadsplanering, miljöfrågor och koncentrerade resursbehov.
Samtidigt ökar befolkningen mest i de områden som idag inte har samhällssystem som förmår att stärka individers möjligheter att stå emot och framförallt återhämta sig efter dessa kriser och katastrofer. I en värld där utvecklingen går allt snabbare och globaliseringen påverkar även regionala och lokala förutsättningar för ekonomisk tillväxt står många regeringsföreträdare i dessa regionala processer inför svåra beslut. Utvinning och export av naturresurser kan lindra det i många fall akuta behovet av utländskt kapital för stater, men ofta leder detta till större problem inte minst för ekosystemenen och lokalbefolkningens förutsättningar. Lika svåra utmaningar uppstår i samband med enstaka globala händelser som t.ex. svår torka i en del av världen, vilket kan påverka matpriserna på en helt annan kontinent.
I detta sammanhang får säkerhetsbegreppet, vilket Malin Mobjörk refererar till i sin artikel på Biståndsdebatten, en vidare betydelse. Idag sträcker det sig förbi de traditionella försvarsbegreppet och inkluderar allt oftare kopplingen till bland annat mänsklig säkerhet, hållbara ekosystem och finansiella system. Ur det bredare perspektivet torde fördelarna med regionalt samarbete kring naturresurser framstå som övertygande. Men det finns svårigheter med att balansera suveränitet med regionalism.
Ur kontexten ovan är det lätt att urskilja hur samarbete och förvaltning av ett vattendrag eller en sjö som delas av två eller flera länder är mycket komplext. Vi vet att vatten är avgörande för människor, produktionssektorer och ekonomiska intressen, men också för hållbara ekosystem. Om den största och mest tillförlitliga vattenkällan i ett land delas med andra länder är behovet av samarbete avgörande. Men detta samarbete rör sig i gränslandet mellan att bevaka nationella intressen och samtidigt kompromissa för att utnyttja potentialen och nå större regionala fördelar för flera länder. Det geografiska läget av en nation, uppströms-nedströms, i ett avrinningsområde förstärker risken för obalans i förhandlingarna kring hur vattnet ska allokeras mellan länderna men också hur vattendraget kan utvecklas (exempelvis gällande vattenkraft och konstbevattning).
Trots dessa utmaningar har vi sett få väpnade konflikter över vatten i världen. Risken för att nationer ska gå i krig över vatten ses idag som mycket liten. Däremot ser vi alltfler oroshärdar över bristande vattentillgång inom länder, t.ex. mellan folkgrupper och inom delar av städer. Detta ökar givetvis kraven på regeringar att förmå möta ett groende missnöje och en förhöjd utsatthet på grund av klimatförändringar och befolkningstillväxt.
Under de senaste åren har begreppet ”benefit sharing” (ungefärligen översatt ”delade utkomster”) av ett gemensamt vattendrag fått stort gehör. Begreppet går ut på att diskutera och komma överens om hur länder inom ett avrinningsområde gemensamt förvaltar och får del av utkomsterna från vattnet. Ett exempel är Lesotho Highland Project som genererar vattenkraft och säkrar vattentillgången för både Lesotho och Sydafrika. Med gemensamma investeringar och överenskommelser kring hur inkomsterna från vattenkraftsgenereringen ska fördelas mellan länderna har Lesotho och Sydafrika genom ökat regionalt samarbete hittat en balans för att säkra nationella intressen.
Men en gemensam förvaltning av delade vattendrag är också en del av en politisk kontext som inte alltid underlättar för regionalt samarbete. Ett antal formaliserade institutionella samarbeten (genom mellanstatliga avtal) existerar världen över, t.ex. Mekong River Commission i sydost Asien och Okavango River Commission i södra Afrika. Dessa institutioner fyller en kritisk roll i att samla representanter för de olika nationerna vid samma bord och därmed minimera risken för konflikter men också för att hitta samarbetsformer.
Utmaningen vi ser alltmer idag är de komplexa beslutsprocesserna de mellanstatliga institutionerna genomgår leder till att alltfler sub-regionala samarbetsformer utanför det mellanstatliga avtalet växer fram. Det kan röra sig om två nationer som beslutar att samarbeta kring ett vattenkraftverk. Problemet uppstår när dessa två länder ligger lokaliserade uppströms i avrinningsområdet och där investeringarna därmed kan orsaka stora konsekvenser nedströms. Den intressanta frågeställningen är hur dessa sub-regionala allianser underminerar de mellanstatliga avtalen kring hela vattendraget. Hur behåller man en god nivå av regional identitet och samarbetsvilja i det sammanhanget?
Sannolikt behöver formerna för regionalt samarbete ses över och utvecklas i takt med detta. Möjligheterna ligger utan tvivel på flera plan. De mellanstatliga institutionerna behöver troligtvis minska sina ansvarsområden och få en tydligare roll i koordinering, konflikthantering och hållbar utveckling. Samtidigt kommer förmodligen andra regionala samarbetsformer att få ett allt större inflytande på gränsöverskridande vattenresursförvaltning, exempelvis ASEAN i Asien. Olika regionala institutioner drivs av olika intressen och syften. Där EU är ett exempel på ett mellanstatligt samarbete byggt på institutioner och statliga aktörer, drivs ASEAN snarare av olika regionala ekonomiska nätverk. För att hitta tydligare incitament för regeringar att engagera sig i regionalt samarbete och förvaltning av ett gemensamt vattendrag, behöver vi bättre förstå hur olika regionala samarbetsformer utanför vattensektorn fungerar.
Mot bakgrund av den utveckling jag har beskrivit ovan är det sannolikt att vi behöver se alltmer hur andra, parallella förvaltningsstrukturer påverkar gränsöverskridande vattensamarbete. Årtionden av fokus på stöd till byggandet av mellanstatliga institutioner kring vattensamarbete har varit avgörande för att stärka kapaciteten för en hållbar utveckling av dessa floder. Kanske måste vi tänka nytt och annorlunda för att möta fragmenteringen som utvecklas inom avrinningsområden? Sannolikt behöver vi inom vattensektorn se hur andra typer av institutioner, nätverk, partnerskap och samarbetsformer som stärker regional integration påverkar vattenförvaltningen mellan länder.
På SIWI håller vi just nu på att utveckla synsättet kring regional integration och hur olika regionala aktörer, inom och utanför vattensektorn kan komma att påverka förvaltningen av gränsöverskridande vatten de kommande åren. Vi utvecklar exempel från bland annat Mekongfloden i Sydost Asien men också kring Nilen i östra Afrika.
Utmaningen i detta sammanhang ligger i att förstå och därmed kunna påverka dessa institutioner så att vi bidrar till en socialt, ekonomiskt och ekologist hållbar utveckling och förvaltning av delade vattenresurser.
Therese Sjömander Magnusson
Programchef för temaområdet Transboundary Water Management SIWI
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se