Den 13 till 16 juli ägde FN:s tredje konferens om utvecklingsfinansiering rum i Addis Abeba, Etiopien. Slutdokumentet från konferensen, Addis Ababa Action Agenda (AAAA), har kallats både ett historiskt dokument och en besvikelse. Det som avgör AAAA:s bidrag till den globala utvecklingsagendan är dock inte de framförhandlade utformningarna av enstaka paragrafer. AAAA:s bidrag avgörs av dess genomförande, skriver Annie Sturesson som jobbar vid finansdepartementet i Uganda.
Ett historiskt och modigt dokument enligt FN:s generalsekreterare Ban Ki-moon. Svagt och omoraliskt menar företrädare från G77 och civilsamhällesorganisationer. Åsikterna går tydligt isär vad gäller slutdokumentet från FN:s tredje konferens om utvecklingsfinansiering i Addis Abeba, också kallat Addis Abeba Action Agenda (AAAA). Syftet med konferensen var att enas kring ett ramverk för hållbar finansiering av den nya globala utvecklingsagendan. I månader har slutdokumentets formuleringar kring skattelagar, skuldavskrivningar och biståndsmål förhandlats i New York. Den 13 till 16 juli förflyttades debatten och 4 000 delegater – diplomater, utvecklingsekonomer och representanter från civila samhället och privata sektorn – till Addis Abeba. Fyra dagar av plenarmöten, paneldebatter och 200 sidoevent. Allt detta för att anta ett slutdokument, eller som min kollega vid finansdepartementet i Uganda något krasst uttryckte det:
”4 000 personer är här för att förhandla två paragrafer.”
Jag var en av dessa 4 000 delegater. Utifrån mina intryck från konferensen, och mina erfarenheter från finansdepartementet i Uganda, vill jag dela med mig av ett antal reflektioner kring faktorer och förhållanden som kommer att påverka slutdokumentets bidrag till den globala utvecklingsagendan.
G77-länderna – ingen homogen grupp
Arbetet inom FN, låt vara kring mänskliga rättigheter eller nedrustningsfrågor, präglas alltmer av ökade motsättningar mellan G77, utvecklingsländernas förhandlingsgrupp i FN, och rikare länder. Konferensen i Addis Abeba var inget undantag. Splittringen mellan G77 och västländerna bromsar upp arbetet på flera nivåer. Hur väl man lyckas nå ”blocköverskridande” överenskommelser kommer att vara avgörande för den globala utvecklingsagendan.
De senaste åren är det dock inte bara spänningarna mellan G77 och andra grupper som har ökat, utan också spänningarna inom G77. På flera områden skiljer sig de ekonomiska och politiska agendorna mellan BRICS-länderna och gruppens fattigare afrikanska medlemmar. Vid konferensen i Addis Abeba hade Sydafrika, G77:s nuvarande ordförande, ett svårt uppdrag att försöka hålla ihop gruppen. Vid slutförhandlingarna var det oklart om Sydafrika ens hade mandat att tala å gruppens vägnar.
Uganda, en av gruppens fattigare medlemmar, har som position att stå bakom G77. Samtidigt är Uganda öppet för att samarbeta med mindre liktänkande grupper kring vissa specifika frågor. Privatsektorutveckling och utländska investeringar är frågor som splittrar G77. Uganda försöker därför driva dessa frågor tillsammans med sina mer likasinnade östafrikanska grannländer. Uganda ser sig också som en medlare, som skulle kunna bidra till att minska åsiktsgapet mellan G77 och västländer.
Västländer bör därför inte hantera G77 som ett homogent block, utan istället försöka bygga strategiska allianser med liktänkande grupperingar inom G77. De olika interna agendorna inom G77, t.ex. för privatsektorutveckling, bör användas av västländer på ett konstruktivt sätt i syfte att nå bredare överenskommelser och föra den globala utvecklingsagendan vidare.
Skattefrågor behöver drivas på nationell nivå
Skattefrågor diskuterades flitigt vid konferensen i Addis Abeba och är centrala för den nya utvecklingsagendan. Kapital- och skatteflykt från Afrika beräknas årligen uppgå till 50 miljarder dollar, vilket motsvarar ca 40 procent av allt officiellt bistånd från givarländer. I syfte att bättre reglera dessa flöden har starka röster inom G77 drivit på frågan om att uppgradera FN:s skattekommitté till ett mellanstatligt organ. Rikare länder, inklusive Sverige, har motsatt sig förslaget med hänvisning till det pågående skattearbetet inom OECD. Ur G77:s perspektiv är dock OECD en exklusiv klubb där endast de rikaste länderna har tillträde. Skapandet av ett FN-organ för skattefrågor, där alla länder kan delta på lika villkor, är därför mer en politisk än teknisk fråga.
Uganda är i högsta grad berört av skatteflykt, landet uppskattas förlora över 500 miljoner dollar per år. Mina kollegor vid finansdepartementet i Kampala tror dock inte att ett nytt FN-organ är lösningen. För det första är få länder redo att delegera beslutsrätten över skatteregler till ett internationellt forum. För det andra så finns det mycket som först behöver lösas på nationell nivå. Uganda behöver till exempel se över skattelättnader och avtal med multinationella företag och handelspartners. Detta kräver både teknisk expertis och politisk vilja. Konferenser om utvecklingsfinansiering kan på sikt bidra till nya överenskommelser kring globala skatteregler. Givare som Sverige kan även stödja partnerländer som Uganda genom kapacitetsuppbyggnad och informationsutbyte. Men i första hand behöver skattefrågor drivas på nationell nivå.
Nya finansiärer – nya utmaningar
Konferensen i Addis Abeba syftade till att öka tillgången på utvecklingsfinansiering genom att involvera nya aktörer; näringslivet, investerare, nya givare och filantroper. Stor tilltro sätts till nya partnerskap för att möta utvecklingsländers stora finansieringsbehov. De 200 sidoeventen i Addis Abeba illustrerade tydligt förhoppningarna om ny och ökad finansiering: ”Financing for gender equality”, ”Financing for climate change”, ”Financing for malaria elimination” och ”Innovative financing for humanitarian action”. Varje sidoevent hade svaret på vad som borde finansieras men gav mindre tydliga svar på hur och av vem.
Pensionsfonder, investerare och multinationella företag framhölls flitigt som de nya finansiärerna. Minst lika ofta underströks dock utmaningarna med att matcha projekt i utvecklingsländer med de nya finansiärernas riskanalyser, investeringsprioriteringar och tidshorisonter. Vad gäller finansieringsmekanismen offentlig-privata partnerskap, s.k. PPPs, efterfrågades mer transparens och tydligare riktlinjer kring uppdelningen av risker och vinster, och respekt av mänskliga rättigheter.
Övergången från en utvecklingsagenda dominerad av biståndsflöden och traditionella givare-mottagare-relationer till en ny affärsmodell med investerare och företag i spetsen kommer inte ske utan friktioner. Konferensen i Addis Abeba bidrog till en uppfriskande debatt kring nya finansieringsmekanismer och partnerskap. Utmaningen ligger i att sammanföra de nya aktörernas intressen och finansiella instrument med en hållbar utvecklingsagenda.
Att gå från ord till handling
Multilateral diplomati handlar om kompromisser. Om att hitta formuleringar som ingen är helt nöjd med men inte heller alltför missnöjd med. Konferensen i Addis Abeba är ett gott exempel. I debatten som följde antagandet av AAAA hann länder knappt uttrycka sitt stöd till slutdokumentet innan de började lista sina reservationer. I sitt slutord framhöll konferensordföranden att förhandlingar är som ett maratonlopp. Addis Abeba är endast första milstolpen. Likt ett resande cirkussällskap åker delegater vidare till New York i september för att anta de hållbara utvecklingsmålen, och till Paris i november för ett nytt klimatavtal. I denna kontext är konferensens främsta bidrag mindre dess slutdokument, och mer dess medverkan till långsiktig dialog och ökad samsyn kring den nya utvecklingsagendan.
Samtidigt syftar högnivåkonferenser, låt vara i Addis Abeba, Paris eller New York, till att göra en skillnad för världens fattiga. ”Addis måste undvika att endast bli en konferens av anföranden och istället bli en konferens av handling”, sa Grete Faremo, exekutiv direktör vid UNOPS, i en paneldebatt.
Om AAAA är ett historiskt avtal eller en besvikelse avgörs inte av utformningen av enstaka paragrafer, utan av dess faktiska genomförande. Nu återstår ett digert arbete med att omsätta ord i handling – ett arbete som inte sker i internationella konferenssalar, utan på nationell nivå.
Annie Sturesson
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se