”Utan säkerhet ingen utveckling och utan utveckling ingen säkerhet” slås det fast i politiska anföranden. Men vad betyder det i praktiken? Synergier mellan säkerhetsinsatser och biståndsinsatser går att finna, men det är mycket komplicerat och kräver noggrann samordning. Det skriver Anders Oljelund med anledning av den pågående Afghanistanutredningen.
När samverkan mellan olika faktorer ger större resultat än summan av faktorernas enskilda verkan talar man om synergier eller synergivinster. Är synergivinster möjliga då militärer och biståndsarbetare samverkar?
En månad efter attackerna mot New York och Washington i september 2011 inledde USA militära operationer mot strategiska mål i Afghanistan under operationsnamnet Enduring Freedom. Två månader senare fattade FN:s säkerhetsråd beslut om bildandet av International Security Assistance Force, ISAF, som inledningsvis endast hade ansvar för säkerheten i Kabul. Afghanistan är emellertid inte bara Kabul. Det är snarare allt annat än Kabul. Därför föddes idén om Provincial Reconstruction Teams (PRT). Enskilda länder skulle ta ett militärt och civilt ansvar för specifika provinser i Afghanistan.
Otydliga relationer mellan insatser
I mars 2006 tog Sverige över ansvaret för ett stort PRT-område i norra Afghanistan. Det var inte mycket sagt om relationen till övriga PRT-områden, och inte heller något om vad som menades med ordet reconstruction, återuppbyggnad, eller hur PRT skulle förhålla sig till det internationella utvecklingssamarbete som pågick i landet. ”Utan säkerhet ingen utveckling och utan utveckling ingen säkerhet” slås det fast i politiska anföranden. Men vad betyder det i praktiken? För att pröva påståendet beslutade den svenska regeringen i juni 2007 att 15-20 procent av Sveriges bistånd till Afghanistan skulle gå till det svenska PRT-området. Därmed uttalade Sverige att vi också tog på oss ett utvecklingspolitiskt ansvar för dessa provinser.
Jag fick våren 2008 i uppdrag av Utrikesdepartementet (UD) att utreda insatserna i det svenska PRT-området och lämna förslag på åtgärder – i Afghanistan och i Stockholm – för att förverkliga regeringens intentioner. Utredningens många slutsatser kan sammanfattas så här:
– PRT som insatsform passar inte för utvecklingssamarbete, men detta var det upplägg som erbjöds intresserade länder.
– Biståndets och militärens myndigheter är till sina kulturer, arbetssätt och tidsperspektiv mycket olika, och så ska det kanske vara. Det kan dock uppstå målkonflikter mellan de båda synsätten.
– Det behövs en samlad svensk strategi för våra olika insatser i Afghanistan om de ska förstärka varandra.
– Svenska departement och myndigheter som verkar i Afghanistan måste samordna sig bättre. Det saknas en instans i regeringskansliet som kan göra samlade bedömningar och avvägningar kring olika typer av insatser.
– Det behövs utvecklingspolitisk och diplomatisk kompetens i Sveriges PRT, och större kunskap om sociala och ekonomiska förhållanden i området.
– De 12 länder som leder PRT-områdena måste samordna sin utvecklingspolitik; sinsemellan och med staten Afghanistan.
Inga enkla spakar att dra i
Utredningen gjordes för åtta år sedan. Jag vet inte vilka slutsatser UD, Försvarsdepartementet, Sida, Försvarsmakten, Svenska Afghanistankommittén och andra inblandade myndigheter och organisationer har dragit av försöken att åstadkomma synergi mellan utveckling och säkerhet, mellan truppnärvaro och bistånd. Den sittande Afghanistanutredningen kommer att göra sin bedömning i höst.
Min egen slutsats är att det säkert går att finna synergier mellan säkerhetsinsatser och biståndsinsatser i ett givet område, men att det är komplicerat och kräver mycket eftertanke och kunskap om lokala förhållanden. Det finns inga enkla spakar att dra i.
Starka argument har framförts mot att militära formationer uppträder sida vid sida med biståndsinsatser, och mot att militären bedriver biståndsarbete. Ett motargument från de militärer som hade ansvar för Sveriges PRT var att ingen annan än den svenska truppen hade möjlighet att nå ut till avlägsna byar i PRT-området: ”Är det då fel att vi tar med några säckar ris att dela ut till en utsatt befolkning när vi kommer på besök? Är det fel att vi tar med en brännskadad flicka till den militära sjukstugan i vår camp när det inte finns vård att tillgå på annan plats?”.
Har vi lyckats eller misslyckats i Afghanistan?
De flesta regeringar som har haft ett militärt och civilt engagemang i Afghanistan gör förmodligen nu interna utvärderingar av olika slag. En gissning är att flera kommer att vara kritiska till det internationella engagemanget i Afghanistan i sin helhet, men mindre kritiska till de egna insatserna. Resultatet sitter i måttstocken. Om måttstocken är förhoppningar och visioner leder det till en viss slutsats. Om resultatet mäts mot mer realistiska och avgränsade mål blir slutsatsen en annan.
Många framgångar har uppnåtts i form av fler flickor i skolorna och bättre insikter om mänskliga rättigheter, men de flesta är nog eniga om att det fanns uppenbara brister i det internationella samfundets försök att skapa fred, stabilitet och demokrati i Afghanistan. Här följer, som jag ser det, några av dessa brister, utan inbördes ordning:
– De flesta var nog medvetna om svårigheterna att arbeta i Afghanistan, men ändå underskattades de.
– Det fanns inte något gemensamt formulerat mål för de många organisationer och länder som engagerade sig i Afghanistan.
– FN hade ingen överordnad och samordnande roll.
– ISAF hade inte och skulle inte ha något samlat ansvar för civila insatser, men det hade ingen annan heller.
– Två militära operationer pågick samtidigt med delvis olika mål och arbetssätt; ISAF och Enduring Freedom.
– PRT-konceptet medförde en fragmentisering av landet. 25 PRT-områden förvaltades av 12 länder, vart och ett på sitt sätt. Det fanns en ISAF-ledning men på en alltför övergripande nivå.
Insatserna i Afghanistan lämnar mycket att önska, men det är också lätt att döma i efterhand. Den tidpunkt finns sällan då det internationella samfundet förutsättningslöst kan tänka igenom och välja ett samlat upplägg för sina insatser i ett land i kris. Det går inte till så.
Varken Sverige eller något annat land kunde fritt välja upplägg för sitt engagemang i Afghanistan. Så är det ofta i fredsbevarande operationer. Afghanistan är dessutom på många sätt ett unikt exempel, vilket gör att det framtida värdet av lärdomar från insatserna kan bli begränsat. Med detta sagt påminner insatserna i Afghanistan om vikten av samordning kring mål och arbetssätt mellan olika aktörer – något vi alltid bör ha i åtanke i internationellt säkerhets- och utvecklingssamarbete.
Anders Oljelund
Detta är den andra exklusiva debattartikeln som Biståndsdebatten.se publicerar med anledning av den pågående utredningen av Sveriges civila och militära insatser i Afghanistan 2002-2014. Läs också Svenska Afghanistankommitténs generalsekreterare Anna-Karin Johanssons debattartikel Kampen om rättigheter kan inte vinnas med militära medel.
Den 31 maj 2016 samarrangerade FUF och Afghanistanutredningen seminariet Lärdomar från Afghanistan med fokus på svenskt bistånd till Afghanistan. Seminariet finns att ta del av som film och podcast.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se