Debatt

Kinesiska lån utmanar traditionellt bistånd

Snabba och stora lån gör Kina till en allt mer strategisk partner för många afrikanska länder. Kinesiska lån ger fattiga länder möjlighet att finansiera stora infrastrukturprojekt. Samtidigt utmanar de traditionella biståndsgivares ställning i regionen, skriver Annie Sturesson som jobbar vid finansdepartementet i Uganda.

I mars 2015 deltog Ugandas president Yoweri Museveni vid Boao-forumet, en kinesisk ekonomikonferens. Resan betalade av sig med råge. Presidenten kom hem med låneavtal värda 3,1 miljarder dollar. Vid en ceremoni med Kinas President Xi Jinping lovordade Museveni det starka samarbetet länderna emellan:

När jag hör era anföranden så är jag glad att notera att ni talar om en win-win situation, inte chauvinism, inte arrogans – er position som Kina har varit koherent.

Sedan 2007 har Uganda förhandlat fram fyra lån med Kina. Ytterligare flera stora lån är under förhandling, bland annat ett 8 miljarder dollar stort lån till ett regionalt järnvägsprojekt för standardspårvidd som kommer att bli landets största infrastrukturprojekt någonsin. Kina förväntas inom kort bli Ugandas största långivare, större än Världsbanken och de andra multilaterala utvecklingsbankerna.

Det senaste kinesiska lånet till ett vattenkraftverk uppgick till över en miljard dollar, vilket är dubbelt så mycket som Världsbankens totala låneportfölj för Uganda för de kommande tre åren.

Enligt en låneexpert vid Ugandas finansdepartement har Kina öppnat upp helt nya möjligheter för landet. ”Kineserna ger stora lån på flera miljarder dollar och fort går det”, säger han.

Ställer lägre krav

De kinesiska lånens snabbhet beror på att den kinesiska EXIM-banken ställer färre krav på projektens utformning än till exempel Världsbanken eller Afrikanska utvecklingsbanken. Lån från Världsbanken innefattar en lång kvalitetsprövningsprocess med krav på utvärdering av konsekvenser på miljö och lokalbefolkning. Från förhandling till utbetalning tar det minst 2 år och ibland upp till 4 år. Förhandlingarna fördröjs även av att alla lån, inklusive de kinesiska, måste godkännas av det ugandiska parlamentet.

De multilaterala bankerna anser att krav på statliga utredningar och utförliga projektdokument är en del av deras institutionsuppbyggande i Uganda och nödvändiga för att säkra kvalitén av projekten. En källa vid Världsbanken i Kampala uppger att om Uganda bett dem analysera de två senaste vattenkraftverken hade de avrått regeringen från att finansiera projekten. Politiska påtryckningar och mäktiga individers personliga intressen anses påverka valet av dyra och riskabla megaprojekt. I ugandisk media rapporterades det till exempel att President Museveni på eget initiativ förhandlade med ett kinesiskt företag om det regionala järnvägsprojektet trots att ett avtal om finansiering redan slutits med ett annat kinesiskt företag och dessutom till ett lägre pris.

Snabba cash = dyrare cash?

Snabba pengar kommer ofta med en högre prislapp. Räntan för de kinesiska lånen från EXIM ligger i genomsnitt på 4 procent. Det är högre än Världsbankens mjuka lån på under 1 procent, men lägre än de lån på 5 procent och uppåt som är satta efter marknadspriset.

Lån från EXIM är dessutom bundna till kinesiska företag och går endast igenom en begränsad upphandlingsprocess. Bundna lån riskerar försvaga låntagarens förhandlingsposition och leda till högre kostnader.

Låneexperten vid ugandiska finansdepartement som regelbundet deltar i förhandlingar med Kina, anser dock inte att bundna lån är ett större problem då kontrakt förhandlas baserat på marknadsundersökningar.

Våra kontrakt förhandlas i klumpsummor, det ligger därför inte i företagens intresse att förhala och dra ut på projekten”, tillägger han.

Kina står utanför biståndskoordinering

Kina skiljer sig från traditionella givare genom att stå utanför lokala grupper för biståndskoordinering. Enligt EU, som samordnar givargruppen för infrastruktur, har Kina en stående inbjudan till gruppen men har än så länge inte visat något intresse för att delta.

Från det ugandiska finansdepartementets sida verkar viljan att få Kina att ansluta sig till andra givarna vara svag. ”Vi har en bra bilateral arbetsrelation med Kina som det är nu. Om Kina vill ansluta sig till de andra givarna så är det upp till dem,” säger en ekonom som handlägger lån från Kina.

Att Kina håller sig borta från givargrupper är inte unikt för Uganda. En studie från den brittiska tankesmedjan Overseas Development Institute (ODI) menar att det är en uttalad policy för Kina att ta avstånd från traditionella givare-mottagare-relationer och istället marknadsföra mer jämnställda syd-syd-partnerskap och win-win-samarbeten.

Studien anser även att separata samtal med Kina stärker partnerländers förhandlingsposition gentemot traditionella givare. Det ugandiska finansdepartementets skilda dialog med Kina kan således ses som en medveten strategi att stärka sin roll och signalera att det finns alternativ till traditionellt bistånd.

På senare år har Ugandas relation med givare från väst blivit allt mer komplicerad. Budgetstöd från europeiska länder och Världsbanken som för tio år sedan finansierade över en fjärdedel av Ugandas totala offentliga utgifter, har till följd av återkommande korruptionsskandaler och ett lagförslag med stränga straff för homosexualitet 2014, i princip helt upphört. Kinesiska lån, som inte kommer med några krav om respekt av mänskliga rättigheter utgör därmed ett mer pålitligt pengaflöde. ”Kineserna är här för business. Vi vet vad de är ute efter- goda affärer. Men med andra givare är det svårare. De försöker istället lägga sig i våra angelägenheter”, säger en ekonom vid finansdepartementet.

Hopp och utmaningar från landet i öst

Med snabbare och större lån har Kina ändrat om spelplanen. För Uganda innebär kinesiska lån viktig finansiering till megaprojekt. “Tidigare tittade vi åt väst men nu mot öst – där finns det hopp,” säger en ekonom vid Ugandas finansdepartement.

Men för ett land med svaga institutioner och en privat sektor med en stor politisk inblandning, medför stora och snabba lån även stora risker. Ett win-winsamarbete, där inte endast kinesiska affärsintressen gynnas utan även Ugandas befolkning, kräver att landet spelar sina kort rätt och investerar i projekt som är ekonomiskt och socialt lönsamma.

För de multilaterala utvecklingsbankerna kan konkurrensen från de kinesiska lånen bidra till en positiv drivkraft för förändring. Det behövs nya instrument och samarbeten för att kunna erbjuda större och snabbare finansieringsmöjligheter – men utan att kompromissa med kvaliteten av olika projekt. Sverige är en stor givare till både Världsbanken och den Afrikanska utvecklingsbanken samt medgrundare till den nya asiatiska utvecklingsbanken. Därför har Sverige en viktig roll att spela i detta förändringsarbete.

Annie Sturesson

Dela det här: