Sverige borde göra förvaltningsbiståndet till profilfråga

Behovet av väl fungerande offentliga institutioner som garant för långsiktigt hållbar välfärdsutveckling och minskad fattigdom är känt sedan länge. Det är erkänt också inom den privata sektorn. När det görs värderingar av affärsklimatet för olika länder och städer innehåller de regelmässigt bedömningar av stabilitet, effektivitet och tillämpning av olika regelverk för och inom den offentliga sektorn.

Effekterna av dåligt fungerande förvaltningar är tydliga inte minst i utvecklingsländer. Några exempel bland många: Utan fungerande institutioner är det svårt att skapa incitament för investeringar. Att bygga upp välfärdssystem förutsätter ett fungerande skattesystem och en serviceinriktad byråkrati som har förmågan att förverkliga intentionerna bakom exempelvis en bra hälsovård eller ett bra utbildningssystem.

Inom biståndet har därför väl fungerande offentliga institutioner varit en aktuell frågeställning sedan man började jobba med programbistånd, alltså den typ av bistånd som arbetar med att förbättra funktionsförmågan hos samarbetslandets egna institutioner. Hela idén med programbistånd är ju att stödja samarbetsländernas egen förmåga till långsiktigt hållbar välfärdsutveckling. Det går inte utan att ministerier, myndigheter och lokal administration fungerar.

Mycket kunskap inom Sida

Det finns mycket kunskap inom Sida om offentliga institutioner, deras funktionssätt och inte minst problemen (och vad man kan göra åt dem) inom de offentliga institutionerna i fattiga länder och i de lite rikare så kallade övergångsländerna.

Politisk förståelse och en bred insikt på Sida om de offentliga institutionernas betydelse för i princip allt bistånd ledde under 1990-talet till att Sida under en period intog en ledande ställning inom det här området. En absolut förutsättning för Sidas, under en period, framgångsrika arbete inom området, var inrättandet av Förvaltningsbiståndsenheten (Division for Public Administration) på Sida. Enheten introducerade förvaltningsbiståndsprojekt, initierade metodutveckling baserat på fältkunskaper och använde resultatet i nya förbättrade projekt. Sedan dess har dessvärre förvaltningsbiståndets organisationsbas försvunnit inom Sida och med den också mycket av kunnandet om offentliga institutioner och deras betydelse för välfärdsutveckling.

Nya rapporter visar på behovet

Två aktuella rapporter från Expertgruppen för Biståndsanalys, EBA, pekar på nytt på behovet av stöd till institutionsutveckling i utvecklingsländer.

Den ena rapporten, som handlar om kvalitet i samhällsstyrningen, drar slutsatsen att välfärdsutveckling främjas bäst genom att öka kapaciteten i den offentliga förvaltningen i samarbetsländerna. Rapportförfattarna menar också att det skulle vara en fördel om man i det svenska biståndet skiljer på demokratistöd i allmänhet och stöd för att öka kvaliteten i samhällsstyrningen.

Den andra rapporten har ett historiskt perspektiv och redogör för Sveriges uppgång och fall inom området. I början av 1990-talet ökade det internationella intresset för att jobba med förvaltningen, främst de finansiella institutionerna, inom biståndet. Det var samtidigt som programbistånd blev aktuellt och givarna behövde kontroll på de pengar man skulle föra över direkt till samarbetsländerna. Rapporten redogör också för ett samtida, oklart varför, kraftigt minskat intresse för förvaltningsbistånd i UD och inom Sida från ungefär 2005 och framåt.

Behovet av insatser är emellertid lika stort nu som då, ja faktiskt större. Sida behövs mer än någonsin som motkraft till framförallt Världsbankens angreppssätt och genomförande av både allmänna förvaltningsreformer och reformer av statens finansiella styrning. Insatser som lika ofta stjälper som hjälper genom sina mastodontutformningar och brist på anpassning till förhållandena i enskilda länder.

Vi kan lära av 1990-talet

Inför ett möjligt förnyat svenskt engagemang inom förvaltningsbiståndet finns det några saker man kan lära från Sidas mest aktiva period inom området på 1990-talet och en bit framåt:

1. Det behöver finnas en organisatorisk bas inom Sida, och gärna också inom UD, som enbart jobbar med förvaltningsbistånd.
2. Förvaltningsbiståndsprojekt måste tillåtas pågå 10-15 år i utvecklingsländer och 5-10 år i så kallade övergångsländer.
3. Projektorganisationen är avgörande. Projekten leds ofta av någon form av styrkommittée med policyansvar. Men projektens sakinnehåll gäller nästan alltid tekniska frågor kring regelverk, processer och system. Det behöver därför också finnas en mötesarena för projektets tekniker på båda sidor där bara dessa tekniska frågor diskuteras och där det finns en beslutsordning som ger samarbetsinstitutionen sista ordet.
4. Projektarbetet behöver bedrivas underifrån, problemorienterat, ibland mot enbart ett enskilt problemområde (exempelvis löner eller budgetstyrning) som knyter an till ett reellt problem för samarbetslandet.
5. Minst tre olika typer av kunnande och organisationer behöver samarbeta från givarsidan om man vill nå framgång: Sida med sitt biståndskunnande om hur man behöver jobba, svenska myndigheter med sina sakkunskaper samt fristående konsulter/organisationer/individer som samtidigt har biståndskunnande och förvaltningskunnande. Mycket kan berättas om ambitiösa samarbeten mellan motsvarande myndigheter från de inblandade länderna som gått fel (skulle kunna ha gått fel) i brist på kunnande om förvaltningsförhållandena i det enskilda samarbetslandet och vad det kräver i anpassning.
6. Sida behöver stärka sin förmåga till att ta hand om och använda de erfarenheter som till exempel den här listan är ett exempel på. Det behöver finnas en direkt linje från projekten och deras slutrapporter in i seminarier och diskussioner, egna utvärderingar och återföring till ny metodutveckling och projektstyrning. Väldigt mycket kunnande från fältet har under årtiondena gått förlorat för Sida i brist på en process för att ta hand om det väldiga kunskapsåterflöde som finns.

Ett svenskt profilområde

Sverige, regeringen, UD och Sida, skulle med i biståndssammanhang små medel, kanske 50 miljoner kronor, kunna ta tillvara det omfattande kunnande som finns i Sverige och göra förvaltningsbiståndet till en profilfråga för en period framåt. På samma sätt som den förra regeringen relativt framgångsrikt lanserade den privata sektorn som partner i biståndet. En sådan lansering skulle synas, ge Sverige ett gott rykte och också uppskattas mycket i samarbetsländerna som mer än gärna skulle samarbeta med någon som orkade stödja dem i kampen mot Världsbankens och andras förödande implementeringsmodeller inom förvaltningsområdet.

Stefan Sjölander

Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.

Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se