Strategier är regeringens viktigaste instrument för styrning av utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Trots att regeringen erkänner kopplingarna mellan mänskliga rättigheter och hållbar fred visar vår studie att strategierna inte gör dem rättvisa. Det skriver representanter för Fonden för mänskliga rättigheter.
»Det finns ingen hållbar utveckling utan fred och ingen fred utan hållbar utveckling och ingetdera utan respekt för mänskliga rättigheter.« Så lyder regeringens i det närmaste bibliska text i skrivelsen Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd.
Skrivelsen redogör för regeringens inriktning för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Å ena sidan betonar policyramverket ett utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd som ska samordnas och koordineras. Strävan mot mänskliga rättigheter och fred ska genomsyra arbetet. Å andra sidan saknas dessa kopplingar i delar av skrivelsen. I kapitlet om mänskliga rättigheter är det först när mål 16 i Agenda 2030 – om fredliga och inkluderande samhällen – nämns som kopplingen mellan mänskliga rättigheter och en hållbar fred görs. I kapitlet om fredliga och inkluderande samhällen görs däremot flera kopplingar till mänskliga rättigheter.
När det kommer till kvinnors deltagande i fredsarbete betonas ett effektivitetsargument för kvinnors egenmakt och deltagande. Kvinnor ska alltså delta i fredsarbetet för att det då är lättare att nå målen om en hållbar fred. Policyramverket framhåller däremot inte kvinnors rättighet till egenmakt och deltagande.
Kopplingar mellan mänskliga rättigheter och hållbar fred i biståndsstrategier
Strategier är regeringens viktigaste instrument för styrning av utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Strategierna styr samarbetet som genomförs i enskilda länder eller regioner, genom multilaterala organisationer och inom tematiska områden. Strategierna anger mål för det svenska utvecklingssamarbetet, det vill säga vad samarbetet ska bidra till under en angiven strategiperiod. När det gäller geografiska och tematiska strategier ansvarar sedan den eller de myndigheter som får i uppdrag att genomföra strategin för hur detta ska ske.
Regeringens och utrikesdepartementets ambition om en stringent styrning har gett upphov till ett policyramverk som innehåller återkommande skrivningar som används i strategierna – vi har valt att kalla dem standardskrivningar. Dessa skrivningar får en relativt framträdande roll i strategierna och därmed för styrningen av utvecklingssamarbetet. Standardskrivningarnas utvecklingar av perspektiven som ska genomsyra svenskt utvecklingssamarbete är emellertid inte identiska med policyramverkets. Till skillnad från ramverkets utveckling av rättighetsperspektivet där alla de fyra grundläggande principerna framhålls – icke-diskriminering, deltagande, öppenhet och insyn samt ansvarstagande och ansvarsutkrävande – framhålls endast en av principerna – den om icke-diskriminering. Vidare missar standardskrivningen om konfliktperspektivet kopplingarna mellan inkluderande och fredliga samhällen och mänskliga rättigheter.
När det kommer till de två tematiska strategierna som borde göra kopplingar till varandra ser vi också brister. I strategin Hållbar fred nämns bara fredens betydelse för de mänskliga rättigheterna och i strategin Mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer tas bara mänskliga rättigheters betydelse för upprätthållandet av fred och säkerhet upp. Deras växelverkan nämns inte.
På land- och regionnivån ser vi att alla granskade strategier innehåller element av mänskliga rättigheter och hållbar fred. Men det är främst när dessa tematiska områden behandlas specifikt som ett rättighets- och fredsperspektiv används. I andra delar av strategierna är ofta rättighets- och fredsperspektivet svagt. I merparten av strategierna är referenserna till perspektiven begränsade till standardskrivningarna – få gör utvecklingar med den lokala kontexten i centrum.
Hälften av de studerade landstrategierna och en av fyra regionstrategier gör kopplingar mellan mänskliga rättigheter och hållbar fred. Kopplingarna är emellertid svaga. Med tanke på ovanstående menar vi att mål 16 i Agenda 2030 – om fredliga och inkluderande samhällen – är centralt för att knyta ihop de olika perspektiven och uppnå en mer holistisk ansats.
Vi noterar även att landstrategierna i högre utsträckning refererar till försoning i jämförelse med övergångsrättvisa, det vill säga de processer och mekanismer en stat använder för att komma tillrätta med massiva kränkningar av mänskliga rättigheter och humanitär rätt och som säkerställer rätten till sanning, rättvisa, gottgörelse och garantier för icke-upprepning. Detta trots att policyramverket framhåller övergångsrättvisa som ett arbetsområde i motsats till försoning. Vi kan inte heller finna att innebörden av försoning förklaras någonstans, vilket gör att det skulle kunna tolkas i sin enklaste form – att glömma och förlåta. Slutligen bedömer vi att flera strategier sätter likhetstecken mellan motverkandet av straffrihet och övergångsrättvisa och/eller rättsstatens principer och övergångsrättvisa. Detta är olyckligt eftersom varken arbete med rättsstatens principer eller arbete mot straffrihet kan ersätta övergångsrättvisa. De är alla nära förknippade med varandra, delar av varandra, men även kompletterande.
Standardskrivningarnas negativa effekter
Det råder ingen tvekan om att det finns en röd tråd mellan policyramverk och strategier. Men, likt viskleken som sprids mellan en kedja av personer, ser vi att budskapet i flera fall tar en något annorlunda form än den ursprungliga. En central faktor kan vara skrivutrymmet där strategierna har ett avsevärt mindre utrymme i förhållande till policyramverket – vilket ger en utmaning i att behålla stringensen i det kortare formatet. Vi ser att även standardskrivningarna kan äventyra denna stringens. Orsaken är inte så mycket vad som tas upp som hur det tas upp.
Om det begränsade skrivutrymmet i strategierna är avgörande skulle man kunna referera vidare till policyramverket, istället för att utveckla perspektiven med skrivningar som inte gör dem rättvisa. Det senare riskerar att urholka perspektiven – såsom är fallet med skrivningen om rättighetsperspektivet som vi refererar till ovan.
Vi frågar oss även om standardskrivningarna kan ha en negativ bieffekt i det att de hämmar skrivningar som på ett tydligt sätt relaterar till och integrerar perspektiven i den aktuella strategin. Sammantaget utgör de en ansenlig del av strategierna och det kan finnas en risk att de ”tränger ut” skrivningar som skulle göra strategierna mer kontextanpassade.
Rekommendationer för att stärka kopplingarna
Det skulle vara intressant och relevant att studera verksamheten som bedrivs på basis av strategierna. Här är det värt att notera resultatet av en utvärdering som inte fann någon klar korrelation mellan strategier och verksamhet i fråga om integreringen av barnrättsperspektivet i Sidas verksamhet. Med detta som bakgrund och rekommendation i sig, kommer studien fram till några rekommendationer om hur man bör gå vidare. Dessa inkluderar justering av standardskrivningarna så att de på ett bättre sätt reflekterar ett rättighetsperspektiv, övergångsrättvisa, samt de kopplingar mellan mänskliga rättigheter och hållbar fred som återfinns i policyramverket och mål 16 i Agenda 2030. Slutligen rekommenderar studien även ett ökat fokus på relationerna mellan mänskliga rättigheter och hållbar fred samt ett ökat fokus på övergångsrättvisa och dess samtliga komponenter i kommande strategier.
Detta är en debattartikel. Skribenten svarar för analys och åsikter i texten.
Vill du också skriva en debattartikel till Utvecklingsmagasinet? Kontakta oss på opinion@fuf.se
